Dėl teisės normų, reglamentuojančių teisę į valstybinės žemės nuomą ir statybą išnuomotame sklype, taip pat teritorijų planavimą, aiškinimo ir taikymo

Civilinė byla Nr. 3K-3-281-695/2017

Teisminio proceso Nr. 2-68-3-18845-2014-2

Procesinio sprendimo kategorijos: 2.6.16.8

(S)

LIETUVOS AUKŠČIAUSIASIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2017 m. birželio 22 d.

Vilnius

Lietuvos Aukščiausiojo Teismo Civilinių bylų skyriaus teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Andžej Maciejevski, Algio Norkūno (pranešėjas) ir Sigitos Rudėnaitės (kolegijos pirmininkė),

teismo posėdyje kasacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo civilinę bylą pagal atsakovų R. B., Ž. P. ir Druskininkų savivaldybės administracijos kasacinius skundus dėl Vilniaus apygardos teismo Civilinių bylų skyriaus teisėjų kolegijos 2016 m. gruodžio 23 d. sprendimo peržiūrėjimo civilinėje byloje pagal ieškovo Lietuvos Respublikos generalinės prokuratūros prokuroro ieškinį atsakovams Druskininkų savivaldybės administracijai, Nacionalinei žemės tarnybai prie Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos, R. B., Ž. P. ir Z. P. dėl administracinių aktų, nuomos sutarties, statybą leidžiančio dokumento panaikinimo bei statinių nugriovimo, trečiasis asmuo – Valstybinė teritorijų planavimo ir statybos inspekcija prie Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė :

I. Ginčo esmė

Kasacinėje byloje sprendžiama dėl teisės normų, reglamentuojančių teisę į valstybinės žemės nuomą ir statybą išnuomotame sklype, taip pat teritorijų planavimą, aiškinimo ir taikymo.

Ieškovas Lietuvos Respublikos generalinės prokuratūros prokuroras, ginantis viešąjį interesą, ieškiniu prašė: 1) atnaujinti terminą skundui dėl administracinių aktų panaikinimo paduoti; 2) panaikinti Druskininkų savivaldybės administracijos direktoriaus 2011 m. spalio 4 d. įsakymą Nr. V35-197 „Dėl žemės sklypų (duomenys neskelbtini) sujungimo detaliojo plano tvirtinimo“; 3) panaikinti Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos Lazdijų, Druskininkų žemėtvarkos skyriaus vedėjo 2012 m. kovo 19 d. įsakymą Nr. 4VĮ-(14.4.2.)-424 „Dėl žemės sklypo perdavimo naudotis ir nuomos Druskininkų mieste“; 4) pripažinti negaliojančia nuo sudarymo momento 2012 m. kovo 23 d. valstybinės žemės nuomos sutartį Nr. 4SŽN-(14.4.55.)-20; 5) pripažinti negaliojančiu nuo sudarymo momento 2014 m. gegužės 28 d. susitarimą Nr. 50SUN-(14.50.47.)-9 „Dėl 2012 m. kovo 23 d. valstybinės žemės nuomos sutarties Nr. 4SŽN-(14.4.55.)-20 pakeitimo“; 6) panaikinti Druskininkų savivaldybės administracijos 2012 m. gegužės 15 d. išduotą statybos leidimą Nr. LNS-12-120515-00029; 7) panaikinti Druskininkų savivaldybės administracijos 2013 m. gruodžio 17 d. išduotą statybos leidimą Nr. LNS-12-131217-00156; 8) panaikinti Druskininkų savivaldybės administracijos 2014 m. birželio 4 d. išduotą statybos leidimą Nr. LNS-12-140604-00051; 9) įpareigoti statytoją Ž. P. per 3 mėnesius nugriauti statinį, statomą pagal 2012 m. gegužės 15 d., 2013 m. gruodžio 17 d. ir 2014 m. birželio 4 d. išduotus statybos leidimus, bei sutvarkyti statybvietę.

Ieškinys grindžiamas tuo, kad prašomi panaikinti dokumentai buvo priimti pažeidžiant esmines teritorijų planavimą, valstybinės žemės nuomą ir statybas reglamentuojančių teisės aktų nuostatas.

Ieškinyje pažymima, kad Druskininkų savivaldybės administracija nepagrįstai ir neteisėtai pakeitė valstybinės žemės sklypo Nr. (duomenys neskelbtini) naudojimo būdą ir pobūdį iš rekreacinio (ilgalaikio (stacionaraus) poilsio pastatų statybos) į gyvenamąją teritoriją (mažaaukščių gyvenamųjų namų pastatų statybos), nes toks keitimas prieštarauja Druskininkų savivaldybės teritorijos bendrajam planui (toliau – Bendrasis planas), kuriame ginčo sklypas patenka į pasyvios rekreacijos teritoriją, kurioje gyvenamųjų namų statyba negalima, t. y. Druskininkų savivaldybės administracija neturėjo teisės ir pagrindo ginčo žemės sklype keisti jo naudojimo būdą į gyvenamųjų namų statybos naudojimo būdą prieš tai nepakeitusi Bendrojo plano.

Be to, ginčijamo detaliojo plano sprendiniai neatitinka Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimu Nr. 343 patvirtintų Specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų, įtvirtintų XI skyriuje, reikalavimų – žemės sklypas patenka į kurortų apsaugos zoną, kurioje gyvenamųjų namų statyba nenustatyta. Valčių nuomos punkto savininkas R. B. neturėjo teisės lengvatine tvarka nuomoti valstybinės žemės sklypo gyvenamajam namui statyti, nes tokios paskirties pastato nuosavybės teise išsinuomotame žemės sklype neturėjo.

Atsakovo R. B. teisė ne aukciono tvarka išsinuomoti valstybei priklausantį žemės sklypą (sklypo dalį) išnyko po to, kai Druskininkų savivaldybės administracija 2012 m. gegužės 15 d. išdavė jam statybos leidimą Nr. LNS-12-120515-00029, kuriuo statytojui, t. y. R. B., suteikta teisė nugriauti valčių nuomos punktą (statinio paskirtis – paslaugų). Remiantis Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (toliau – CK) 6.551 straipsnio 2 dalies ir Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 9 straipsnio 6 dalies 1 punktu, nugriovus atsakovui nuosavybės teise priklausantį valstybinėje žemėje esantį statinį, valstybinės žemės nuoma neatitiko būtinųjų sąlygų, kuriomis valstybinė žemės išnuomojama ne aukciono būdu, nes žemė, nugriovus valčių nuomos punktą, turėjo tapti laisva, t. y. neužstatyta.

Remiantis tuo, kad Druskininkų savivaldybės administracijos direktoriaus 2011 m. spalio 4 d. įsakymas Nr. V35-632, kuriuo buvo patvirtintas Turistų g. ir (duomenys neskelbtini) detalusis planas, prieštarauja aukštesnės galios teisės aktams ir yra naikintinas, neteisėtais pripažintini ir Druskininkų savivaldybės administracijos 2012 m. gegužės 15 d. išduotas statybos leidimas, 2013 m. gruodžio 17 d. statybos leidimas ir 2014 m. birželio 4 d. statybos leidimas, nes gyvenamųjų namų statyba ginčo teritorijoje yra negalima. Ginčijami statybos leidimai R. B. išduoti ne dėl rekonstrukcijos, o dėl naujos – vienbučio gyvenamojo namo – statybos. Išnuomotame valstybiniame žemės sklype R. B. turėjo teisę tik rekonstruoti esamą statinį – valčių nuomos punktą. Įvertinus tai, kad rekonstrukcijos metu pastato paskirtis negali būti keičiama, R. B. išduoti statybos leidimai, suteikiantys teisę statyti naują statinį – gyvenamąjį namą, pripažinti neteisėtais.

Generalinės prokuratūros prokuroras privalėjo atlikti tyrimą dėl galimai pažeisto viešojo intereso ir šiam tikslui surinkti ir įvertinti dokumentus (įrodymus), kuriais remiantis grindžiami ieškinio reikalavimai; kadangi visi veiksmai Generalinėje prokuratūroje buvo atlikti be delsimo požymių, todėl prašė priežastis, dėl kurių praleistas vieno mėnesio terminas kreiptis į teismą, laikyti svarbiomis ir atnaujinti terminą skundui dėl administracinių aktų panaikinimo pateikti.

II. Pirmosios ir apeliacinės instancijos teismų procesinių sprendimų esmė

Vilniaus miesto apylinkės teismas 2015 m. spalio 19 d. sprendimu patikslintą ieškinį atmetė.

Byloje nustatyta, kad 0,2129 ha valstybinės žemės sklypo, esančio Druskininkuose, (duomenys neskelbtini) (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), nuomininkas buvo atsakovas R. B., šią nuomos teisę įgijęs sklype buvusiam ir jam nuosavybės teise priklausiusiam valčių nuomos punktui eksploatuoti. 2010 m. spalio mėn. pastatas – valčių nuomos punktas – sudegė. Druskininkų savivaldybės administracijos direktoriaus 2011 m. spalio 4 d. įsakymu Nr. V35-632 sujungus Nekilnojamojo turto registre įregistruotus kitos paskirties (rekreacijai) žemės sklypus (sklypą, kurio kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), ir ginčo sklypą Nr. (duomenys neskelbtini) į vieną, prijungiant tarp jų įsiterpusį 0,0673 ha valstybinės žemės fondo sklypą, kuris neįregistruotas nekilnojamojo turto registre ir kadastre, patvirtintas ginčijamas detalusis planas. Šiuo detaliojo plano patvirtinimu buvo pakeistas ginčo žemės sklypo (duomenys neskelbtini) naudojimo būdas ir pobūdis iš rekreacinės teritorijos, ilgalaikio (stacionaraus) poilsio pastatų statybos į gyvenamąją teritoriją (vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų statybos) ir kt. 2012 m. kovo 23 d. Nacionalinės žemės tarnybos Lazdijų, Druskininkų žemėtvarkos skyrius ir R. B. pasirašė valstybinės žemės nuomos sutartį, kuria R. B. 18 metų terminui išnuomota 0,2802 ha sklypo dalis, esanti valstybiniame žemės sklype (bendras plotas 28,1372 ha, (duomenys neskelbtini). Druskininkų savivaldybės administracija 2012 m. gegužės 15 d. išdavė R. B. leidimą statyti naują gyvenamąjį namą ir nugriauti statinį – valčių nuomos punktą, vėliau išdavė naujus leidimus atlikti šiuos veiksmus. 2014 m. balandžio 25 d. statinių pirkimo–pardavimo sutartimi atsakovas R. B. pardavė atsakovams Ž. P. ir Z. P. nebaigtą statyti gyvenamąjį namą, esantį Druskininkų m., (duomenys neskelbtini), kitus statinius (inžinerinius) – kiemo statinius. Ž. P. įgijus nuosavybės teises į nurodytus statinius, jam išnuomota 0,2802 ha žemės sklypo dalis 28,1372 ha sklype, išduotas leidimas griauti ir statyti statinius.

Teismas pažymėjo, kad vykdant sklypų sujungimo procedūrą ir rengiant detalųjį planą įstatymų reikalavimai pažeisti nebuvo. Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro ir Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2005 m. sausio 20 d. įsakyme Nr. 3D-37/D1-40 „Dėl pagrindinės žemės naudojimo paskirties žemės naudojimo būdų turinio, žemės sklypų naudojimo pobūdžio sąrašo ir jų turinio patvirtinimo“ nustatyta, kad vienam žemės sklypui gali būti nustatyti du ar daugiau konkrečių žemės naudojimo būdų ir pobūdžių, jeigu tai nurodyta detaliajame plane. Ginčo žemės sklypas yra teritorijoje, kuri Bendrajame plane yra priskiriama kitos paskirties teritorijai. Ginčo žemės sklypas įeina į detaliuoju planu (sukonkretintą) nustatytą visuomeninės paskirties teritoriją ir jo plotas, t. y. 0,2802 ha (pradinis ginčo žemės sklypo plotas 0,2129 ha ir 0,0673 ha nesuformuoto valstybinės žemės sklypo plotas), nesudaro 20 proc. bendro visuomeninės paskirties teritorijos, kuri sudaro 6,962 ha, ploto. Remdamasis byloje esančia medžiaga, teismas darė išvadą, kad Druskininkų savivaldybės administracija, tvirtindama detalųjį planą, turėjo teisinį pagrindą nekeisti Bendrojo plano, kuriame buvo nustatyta kitos paskirties teritorija, į kurios sąvoką įeina ir visuomeninės paskirties teritorija. Vadovaudamasis Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo (toliau – ir TPĮ) 12 straipsnio 6 dalimi ir atsižvelgdamas į tai, kad ginčo žemės sklypas Bendrajame plane patenka į teritoriją, kurios paskirtis – kita, o vienas iš 27,8570 ha žemės sklypo, unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), naudojimosi būdų – visuomeninės paskirties teritorija, kurią sudaro 6,9962 ha, teismas taip pat darė išvadą, kad Druskininkų savivaldybės administracija tinkamai pritaikė Teritorijų planavimo įstatymo 12 straipsnio 6 dalies nuostatas ir priėmė teisėtą ir pagrįstą individualų administracinį aktą (įsakymą).

Teismas laikė nepagrįstu ieškovo teiginį, kad žemės sklypas, kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), patenka į kurortų apsaugos zoną, kurioje gyvenamųjų namų statyba nenustatyta. Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo Nr. 343 „Dėl specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų patvirtinimo“ 75 punktas įtvirtina, kad „kurortų apsaugos zonas sudaro 3 juostos: pirmoji – griežto režimo, antroji – apribojimų, trečioji – stebėjimų“. Iš byloje esančios medžiagos matyti, kad nors VĮ Registrų centro duomenyse ir nėra nurodyta konkreti kurortų apsaugos zonos juosta, tačiau pagal faktinę situaciją žemės sklypas Druskininkuose, (duomenys neskelbtini), yra priskiriamas trečiajai kurortų apsaugos zonos juostai (Nacionalinės žemės tarnybos 2015 m. kovo 9 d. raštas Nr. 50SD-(14.50.92.)-358)). Prie trečiosios juostos priskiriamos kitos kurorto arba jį supančios teritorijos, kuriose draudžiama vykdyti darbus, kurie gali turėti neigiamą poveikį gydomiesiems bei rekreaciniams gamtos ištekliams ir kurorto higieninei būklei (78 punktas), tačiau nenurodytas draudimas vykdyti gyvenamųjų namų statybą. 2015 m. rugsėjo 23 d. Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimu Nr. 1025 minėtas 1992 m. gegužės 12 d. Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimu priimtas 343 XVI skyrius, reglamentavęs kurortų apsaugos zonų juostas, buvo pripažintas netekusiu galios ir tai teismas traktavo kaip papildomą motyvą atmesti nagrinėjamą ieškovo reikalavimą.

Teismas sprendė, kad atsakovui R. B. teisė ne aukciono tvarka išsinuomoti valstybinės žemės sklypą, 2012 m. gegužės 15 d. Druskininkų savivaldybės administracijai suteikus teisę nugriauti valčių nuomos punktą, neišnyko. Nors pastatas sudegė 2010 m. spalio 12 d., tačiau statinio savininkui įstatymai neatima galimybės atstatyti buvusį pastatą, nes, kaip ne kartą yra konstatavęs Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas, konstituciniai teisėtų lūkesčių apsaugos, teisinio tikrumo ir teisinio saugumo principai suponuoja valstybės pareigą užtikrinti teisinio reguliavimo tikrumą ir stabilumą, apsaugoti asmenų teises, gerbti teisėtus interesus ir teisėtus lūkesčius. Lietuvos Respublikos statybos įstatymo 2 straipsnio 17 dalyje nustatyta, kad naujo statinio statyba yra statybos rūšis, kurios tikslas – statinių neužimtame žemės paviršiaus plote pastatyti statinį, atstatyti visiškai sugriuvusį, sunaikintą, nugriautą statinį, todėl teismas padarė išvadą, kad naujo statinio statyba laikoma ne tik statomas naujas statinys, bet ir nugriauto statinio atstatymas.

Teismas nurodė, kad paskutiniai ginčo teisinių santykių tyrimui atlikti reikalingi dokumentai Generalinėje prokuratūroje buvo gauti 2014 m. kovo 12 d., todėl nuo šios datos turi būti skaičiuojamas vieno mėnesio terminas ieškiniui paduoti vėliausiai nuo 2014 m. kovo 12 d. ir jis baigiasi 2014 m. balandžio 12 d. Ieškinys teismui pateiktas tik 2014 m. birželio 3 d., t. y. praėjus dviem su puse mėnesio nuo paskutinės papildomam tyrimui atlikti reikalingos medžiagos gavimo. Tai, jog turėdamas savo žinioje visus papildomam tyrimui atlikti būtinus dokumentus ieškovas tik per du su puse mėnesio sugebėjo juos tinkamai išanalizuoti ir įvertinti, pateikti teismui ieškinį, teismas laikė pernelyg ilgu, objektyviai nepateisinamu delsimu ir ieškovo reikalavimą atnaujinti terminą kreiptis į teismą su ieškiniu ginant viešąjį interesą laikė nepagrįstu ir atmestinu.

Vilniaus apygardos teismo Civilinių bylų skyriaus teisėjų kolegija, išnagrinėjusi bylą pagal ieškovės apeliacinį skundą, 2016 m. gruodžio 23 d. sprendimu Vilniaus miesto apylinkės teismo 2015 m. spalio 19 d. sprendimą panaikino ir priėmė naują sprendimą – atnaujinti terminą ieškiniui dėl administracinių aktų panaikinimo pateikti ir ieškinį patenkinti: panaikinti Druskininkų savivaldybės administracijos direktoriaus 2011 m. spalio 4 d. įsakymą Nr. V35-632 „Dėl žemės sklypų (duomenys neskelbtini), Druskininkuose, (kad. Nr. (duomenys neskelbtini) sujungimo detaliojo plano tvirtinimo“; panaikinti Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos Lazdijų, Druskininkų žemėtvarkos skyriaus vedėjo 2012 m. kovo 19 d. įsakymą Nr. 4VĮ-(14.4.2.)-424 „Dėl žemės sklypo perdavimo naudotis ir nuomos Druskininkų mieste“; pripažinti negaliojančia nuo sudarymo momento 2012 m. kovo 23 d. valstybinės žemės nuomos sutartį Nr. 4SŽN-(14.4.55.)-20; pripažinti negaliojančiu nuo sudarymo momento 2014 m. gegužės 28 d. susitarimą Nr. 50SUN-(14.50.47.)-9 „Dėl 2012 m. kovo 23 d. valstybinės žemės nuomos sutarties Nr. 4SŽN-(14.4.55.)-20 pakeitimo“; pripažinti negaliojančia nuo jos sudarymo momento 2012 m. kovo 23 d. Valstybinės žemės panaudos sutartį Nr. 4SUN-(14.4.56.)-7; pripažinti negaliojančiu nuo sudarymo momento 2014 m. balandžio 10 d. susitarimą Nr. 50SUN-(14.50.47.)-6 prie 2012 m. kovo 23 d. valstybinės žemės panaudos sutarties Nr. 4SUN-(14.4.56.)-7; panaikinti Druskininkų savivaldybės administracijos 2012 m. gegužės 15 d. išduotą statybos leidimą Nr. LNS-12-120515-00029; panaikinti Druskininkų savivaldybės administracijos 2013 m. gruodžio 17 d. išduotą statybos leidimą Nr. LNS-12-131217-00156; panaikinti Druskininkų savivaldybės administracijos 2014 m. birželio 4 d. išduotą statybos leidimą Nr. LNS-12-140604-00051; pripažinti niekine ir negaliojančia nuo sudarymo momento 2014 m. balandžio 25 d. statinių pirkimo–pardavimo sutartį (notarinis reg. Nr. DB-2536); panaikinti 2014 m. gegužės 28 d. Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos Druskininkų skyriaus vedėjo įsakymą Nr. 50VĮ-(14.50.2.)-139 bei pripažinti negaliojančiu nuo jo sudarymo momento 2014 m. gegužės 28 d. susitarimą Nr. 50SUN-(14.50.47)-9 „Dėl 2012 m. kovo 23 d. Valstybinės žemės nuomos sutarties Nr. 4SŽN-(14.4.55.)-20 pakeitimo“; panaikinti 2014 m. birželio 4 d. Ž. P. išduotą statybos leidimą Nr. LNS-12-140604-00051; įpareigoti atsakovus Ž. P. ir Z. P. per 6 (šešis) mėnesius nugriauti pastatą – gyvenamąjį namą, unikalus Nr. (duomenys neskelbtini), esantį Druskininkuose, (duomenys neskelbtini).

Apeliacinės instancijos teismas konstatavo, kad atnaujintinas terminas ieškiniui pateikti dėl administracinių aktų panaikinimo, nes ieškinys pateiktas 2014 m. kovo 14 d. Kauno apygardos teismui, tačiau nebuvo priimtas teismui nusprendus, kad jis teismingas kitam teismui, vėliau klausimų dėl ieškinio teismingumo nagrinėjimas užsitęsė. Esant tokioms aplinkybėms pirmosios instancijos teismas nepagrįstai padarė išvadą, kad prokuroras ieškinį teismui delsė pateikti nepateisinamai ilgai.

Detaliojo planavimo metu buvo sujungti du žemės sklypai, įregistruoti Nekilnojamojo turto registre (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), bei prie jų prijungta įsiterpusi neįregistruota 0,0673 ha valstybinė žemės fondo žemė. Pagal Lietuvos Respublikos nekilnojamojo turto kadastro nuostatų 30.4 punktą, naujas nekilnojamasis objektas gali būti formuojamas sujungiant tik Nekilnojamojo turto registre įregistruotus turto objektus. Iš aiškinamojo rašto medžiagos matyti, kad įsiterpęs tarp įregistruotų kadastre žemės sklypų valstybinės žemės fondo sklypas nebuvo įregistruotas nekilnojamojo turto kadastre ir registre. Byloje nepateikti duomenys, kad šis 0,0673 ha valstybinės žemės fondo sklypas būtų perduotas Druskininkų savivaldybei, nėra duomenų, kad jį patikėjimo teise detaliojo planavimo metu valdė Nacionalinė žemės tarnyba prie Žemės ūkio ministerijos (Žemės įstatymo 13 straipsnis), kuri dalyvavo priimant detaliojo plano sprendinius. Teismas padarė išvadą, kad, naujai formuojant žemės sklypą (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), buvo pažeistas Nekilnojamojo turto kadastro nuostatų 30.4 punktas, nes prie jo prijungtas neįregistruotas kadastre valstybinės žemės fondo sklypas bei negautas žemės savininko (jo patikėtinio) pritarimas dėl tokio sujungimo.

Nustatant konkrečių teritorijų planavimo tikslus, būtina atsižvelgti į visuomenės poreikius, planuojamos teritorijos kraštovaizdžio ypatumus, geografinę padėtį, geologines sąlygas, urbanistikos, architektūros, aplinkosaugos, paveldosaugos, žemės ūkio paskirties žemės naudojimo ir tvarkymo reikalavimus. Teritorijų planavimo įstatymo 24 straipsnio 4 dalis nustatė, kad detalieji planai negali būti rengiami, jei planavimo tikslai prieštarauja įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimams. Susipažinus su patvirtinto detaliojo planavimo medžiaga ir jo sprendiniais, neaišku, kokiam visuomenės (visuomeniniam) ir (ar) miesto poreikiui buvo reikalingas žemės sklypų sujungimas bei sklypo naudojimo režimo pakeitimas, patvirtinant detalųjį planą. Savivaldybė tiek prieš sklypų sujungimą, tiek ir po jo naudojosi to paties dydžio žemės sklypu tuo pačiu panaudos pagrindu. Tik padidėjo atsakovui R. B. išnuomota dalis naujai suformuotame žemės sklype. Teisėjų kolegija sprendė, kad sklypų sujungimo ir detaliojo plano patvirtinimo tikslas nebuvo susijęs su Druskininkų savivaldybės interesais ir (ar) visuomenės interesu.

Patvirtinus detalųjį planą ir pakeitus suformuoto žemės sklypo naudojimo būdą – vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų pastatų teritorija – iš esmės buvo įgyvendintas tik su atsakovu R. B. sudarytas susitarimas, t. y. jo privatus interesas, nes būtent atsakovas R. B. naujai suformuoto ir jam išnuomoto žemės sklypo dalyje pradėjo gyvenamojo namo statybas, kurios iki detaliojo plano patvirtinimo šioje teritorijoje iš viso buvo negalimos. Tokia situacija leidžia manyti, kad tikrasis ginčijamu įsakymu patvirtinto detaliojo planavimo tikslas – neteisėtai pasinaudoti Teritorijų planavimo įstatymo 12 straipsnio 6 dalyje nustatyta išimtimi ir rekreacinio naudojimo žemės sklype, kurortų apsaugos zonoje, patvirtinti gyvenamųjų pastatų teritoriją ir leisti pradėti gyvenamojo namo statybas, kas prieštarauja ne tik Teritorijų planavimo įstatymo 26 straipsnio 3 dalies nuostatoms, bet ir Bendrajam miesto planui, pagal kurį ši teritorija patenka į viešųjų erdvių – pasyvios rekreacijos teritoriją. Be to, pagal Druskininkų savivaldybės turizmo ir rekreacinių teritorijų specialųjį planą (2006 m. rugsėjo 15 d., reg. Nr. 000152000058) ginčo žemės sklypas patenka į rekreacinio naudojimo neurbanizuojamą teritoriją, paviršinio vandens telkinių apsaugos zoną, teritorijai nustatyta kraštovaizdžio vizualinė apsauga, rekreacinių teritorijų apsauga, kurorto apsauga. Bendrojo plano Rekreacijos ir turizmo plėtojimo brėžinyje žemės sklypas Nr. (duomenys neskelbtini) priskirtas prie „estetiškai vertingiausių vietovių“.

Teritorijų planavimo įstatymo 26 straipsnio 3 dalis imperatyviai nustato, kad detaliojo plano sprendiniai turi neprieštarauti įstatymais, Vyriausybės nutarimais nustatytų specialiųjų žemės naudojimų sąlygų reikalavimams, galiojantiems savivaldybės teritorijos ir jos dalių bendrųjų, taip pat specialių planų (išskyrus žemės reformos žemėtvarkos projektus, kurių sprendinius keičia detalieji planai) sprendiniams, kitiems teisės aktams. Druskininkų savivaldybės teritorijos bendrajame plane ginčo teritorija pažymėta ne kaip visuomeninė, o kaip viešųjų erdvių - pasyvios rekreacijos teritorija.

Kita vertus, nuo pat ginčo žemės sklypo, kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), Druskininkuose, (duomenys neskelbtini), suformavimo ir įregistravimo kadastre buvo nustatytos jo specialiosios naudojimo sąlygos – kurortų apsaugos zonos. Tokia pati specialioji žemės naudojimo sąlyga yra nustatyta prijungtam valstybinės žemės fondo sklypui (0,0673 ha) (Teritorijų tvarkymo režimų pagrindinių sprendinių aprašomoji lentelė, ji galioja ir naujai suformuotam žemės sklypui, kurio dalis buvo išnuomota atsakovui R. B.). Druskininkų miestui suteiktas kurorto statusas, todėl, vadovaujantis Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo Nr. 343 „Dėl Specialiųjų žemės ir miško naudojimų sąlygų patvirtinimo“ 2.2 punktu, specialioji žemės naudojimo sąlyga – kurorto apsaugos zona – turėjo būti nustatoma rengiant ginčo detalųjį planą, sujungus žemės sklypus. Nors viešame registre nebuvo nurodyta konkreti kurortų apsaugos zonos juosta, tačiau nuo pat ginčo žemės sklypo suformavimo ir įregistravimo nekilnojamojo turto registre ir kadastre jam buvo nustatyta kurortų apsaugos zonos antroji juosta. Šį faktą patvirtina 2003 m. sausio 28 d. Žemės sklypo kadastro duomenys, Alytaus apskrities viršininko 2003 m. sausio 27 d. įsakymas Nr. 15-159, 2002 m. gruodžio 31 d. Druskininkų savivaldybės raštas. 2011 m. spalio 4 d. įsakymu Nr. V35-632 patvirtintas detalusis planas, sujungus žemės sklypus, nenustačius specialios žemės naudojimo sąlygos – kurorto apsaugos zonos – bei neatsižvelgus į antrosios juostos ribojimus.

Teisėjų kolegija sprendė, kad, priimdama neteisėtą ginčo įsakymą, Druskininkų savivaldybė pažeidė viešąjį interesą, susijusį su aplinkos apsauga. Ginčo detalusis planas neatitiko ir šiuo metu neatitinka žemės sklypui nustatytos specialiosios žemės naudojimo sąlygos – kurortų apsaugos zonos – apribojimų, kurie taikytini Vijūnėlės parko teritorijai, į kurį ir patenka ginčo teritorija. Yra pakankamas pagrindas manyti, kad atsakovai, norėdami įgyvendinti savo interesus, siekė parengti detalųjį planą, turėdami tikslą išvengti įstatymuose nustatytų draudimų. Piktnaudžiaujant teise sukurtos teisinės pasekmės nepripažįstamos ir neginamos.

Nustačius detaliojo planavimo sprendinių, pakeitusių ginčo teritorijos naudojimo ir tvarkymo režimus bei reglamentavimą detaliojo planavimo procese, pažeidimus, neatsižvelgus į žemės sklypui nustatytą specialiąją žemės naudojimo sąlygą – kurorto apsaugos zona, įteisinus ginčo teritorijoje draudžiamo pobūdžio plėtrą – gyvenamųjų namų statybą, Druskininkų savivaldybės administracijos direktoriaus 2011 m. spalio 4 d. įsakymas Nr. V35-632 „Dėl žemės sklypų Turistų g. ir (duomenys neskelbtini), Druskininkuose, (kad. Nr. (duomenys neskelbtini) sujungimo detaliojo plano tvirtinimo“ naikintinas kaip prieštaraujantis minėtiems aukštesnės galios teisės aktams ir pažeidžiantis imperatyviąsias įstatymo nuostatas.

Tiek detaliojo plano rengimo, tiek ir tvirtinimo metu, išduodant statybos leidimus, planuojamame žemės sklype nebuvo paslaugų paskirties pastato – valčių nuomos punkto, o valstybei nuosavybės teise priklausantis žemės sklypas ne aukciono tvarka galėjo būti išnuomojamas tik valčių nuomos punktui eksploatuoti. R. B. teisė ne aukciono tvarka išsinuomoti valstybei priklausantį žemės sklypą (sklypo dalį) išnyko po to, kai 2012 m. gegužės 15 d. Druskininkų savivaldybės administracija išdavė jam statybos leidimą, kuriuo statytojui suteikta teisė nugriauti valčių nuomos punktą (statinio paskirtis – paslaugų).

Panaikinant aktus, kuriais remiantis ginčo statinys buvo pastatytas, nes būtent jų pagrindu buvęs savininkas galėjo parduoti jam nuosavybės priklausančius statinius, o naujasis – tęsti statybas, nelieka teisiškai sukurto ir įteisinto nuosavybės teisės objekto – nekilnojamojo daikto (CK 4.253 straipsnis), kuris gali būti pirkimo–pardavimo sutarties objektas. CK 4.103 straipsnis nustato, kad jeigu statinys (jo dalis) yra pastatytas ar statomas savavališkai arba pažeidžiant statinio projekto sprendinius ar kitus teisės aktų reikalavimus, tai tokiu statiniu naudotis ar juo disponuoti (parduoti, padovanoti ar pan.) draudžiama. Tuo remdamasis apeliacinės instancijos teismas 2014 m. balandžio 25 d. statinių pirkimo–pardavimo sutartį ex officio (pagal pareigas) pripažino niekine nuo jos sudarymo momento pagal CK 1.78 straipsnio 5 dalį. Nuosavybės teisė negali atsirasti neteisėto akto ir (ar) sandorio pagrindu. Priešingu atveju būtų pažeistas esminis teisės principas, kad iš neteisės neatsiranda teisė (lot. ex injuria non oritur jus). Pripažinus šią sutartį niekine ir negaliojančia nuo jos sudarymo momento, 2014 m. gegužės 28 d. Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos Druskininkų skyriaus vedėjo priimtas įsakymas Nr. 50VĮ-(14.50.2.)-139 bei 2014 m. gegužės 28 d. susitarimas Nr. 50SUN-(14.50.47)-9 „Dėl 2012 m. kovo 23 d. Valstybinės žemės nuomos sutarties Nr. 4SŽN-(14.4.55.)-20 pakeitimo“, 2014 m. birželio 4 d. Ž. P. išduotas statybos leidimas Nr. LNS-12-140604-00051 negali būti laikomi teisėtais ir pagrįstais, nes teismo nustatyti neteisėti veiksmai negali sukurti jokių teisių, todėl naikintini.

Proporcingumo ir teisėtų lūkesčių apsaugos principų aspektu teisėjų kolegija sprendė, kad nagrinėjamo ginčo atveju pažeistas viešasis interesas nusveria statytojų ir statinius nusipirkusių asmenų interesą įgyti nuosavybės teisę į ginčo pastatus, kurie negali būti nuosavybės teisės objektai, nes pastatyti nesilaikant teisės normų nustatytų reikalavimų. Dėl to teismas įpareigojo atsakovus Ž. P. ir Z. P. per šešis mėnesius nuo teismo sprendimo įsiteisėjimo dienos nugriauti pastatus (CK 4.103 straipsnio 3 dalis, 1.138 straipsnio 2 punktas).

III. Kasacinio skundo ir atsiliepimo į jį teisiniai argumentai

Kasaciniais skundais atsakovai Druskininkų savivaldybės administracija, R. B. ir Ž. P. prašo panaikinti Vilniaus apygardos teismo Civilinių bylų skyriaus teisėjų kolegijos 2016 m. gruodžio 23 d. sprendimą ir palikti galioti Vilniaus miesto apylinkės teismo 2015 m. spalio 19 d. sprendimą bei priteisti atsakovams R. B. ir Ž. P. bylinėjimosi išlaidų atlyginimą. Kasaciniai skundai grindžiami šiais argumentais:

Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ABTĮ) 33 straipsnyje nurodytas terminas yra ne ieškinio senaties, o procesinis teisės kreiptis į teismą terminas, kuriam netaikytinos ieškinio senaties instituto taisyklės (žr., pvz., Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2015 m. lapkričio 25 d. nutartį civilinėje byloje Nr. 3K-3-622/2015). Apeliacinės instancijos teismas ABTĮ 33 straipsnio 1 dalyje nustatytą vieno mėnesio terminą netinkamai kvalifikavo kaip ieškinio senaties terminą ir atnaujindamas šį terminą pažeidė CK 1.131 straipsnį, ABTĮ 33 straipsnio 1 dalį, 34 straipsnį, Lietuvos Respublikos civilinio proceso kodekso (toliau – ir CPK) 78 straipsnį. Apriboti skundų padavimo terminai turi užtikrinti, kad asmenys, manantys, jog jų teisės buvo pažeistos, jas gintų per protingą ir pagrįstą laiko tarpą. Sprendžiant dėl termino kreiptis į teismą atsiradimo momento, taikant ABTĮ 33 nuostatas ir dėl šiame straipsnyje nustatyto termino praleidimo svarbių priežasčių, profesionaliam teisininkui – prokurorui, ginančiam viešąjį interesą, taikytini aukštesni profesionalumo, atidumo ir rūpestingumo standartai. Nustatant kreipimosi į teismą momentą, nevertinta, ar papildomi duomenys (dokumentai) buvo reikalingi ir esminiai, be kurių negalėjo būti pateiktas ieškinys, ar minimi duomenys (dokumentai) jau anksčiau nebuvo pateikti atliekant skundų tyrimą.

Apeliacinės instancijos teismas, nesant nei ieškinyje, nei apeliaciniame skunde suformuluotų reikalavimų, ex officio pripažino negaliojančiais nuo sudarymo momento 2014 m. balandžio 10 d. susitarimą Nr. 50SUN-(14.50.47)-6 ir 2014 m. balandžio 25 d. pirkimo–pardavimo sutartį, sudarytą R. B. ir Ž. P.. Apie ketinimą peržengti tiek ieškinio, tiek apeliacinio skundo ribas nustatyta tvarka nebuvo pranešta dalyvaujantiems byloje asmenims (CPK 320 straipsnio 2 dalis), dėl to buvo pažeisti proceso dispozityvumo, rungimosi, procesinio lygiateisiškumo bei teisės į teisingą teismą principai.

Apeliacinės instancijos teismas nepagrįstai Alytaus apskrities viršininko administracijos 2003 m. sausio 28 d. sudarytoje žemės sklypo kadastro duomenų lentelėje įrašą apie žemės naudojimo apribojimus „Kurortų A. Z. aps. juost.“ įvertino ne kaip reiškiantį „Apsaugos zona“, bet kaip nustatantį antrosios apsaugos juostos režimą. Kurortų apsaugos zonas ir jų nustatymą reguliuoja Lietuvos Respublikos saugomų teritorijų įstatymas (toliau – STĮ), kurio 18 straipsnio 2 dalies 1 punktas ginčui aktualias kurortų apsaugos zonas priskiria bendrosios ekologinės apsaugos zonų rūšiai. STĮ 18 straipsnio 5 dalis nustato ekologinės apsaugos zonų (inter alia (be kita ko), kurortų apsaugos zonų juostų) ir jų ribų nustatymo tvarką ir subjektus, turinčius teisę jas nustatyti: ekologinės apsaugos zonos ir jų ribos nustatomos Vyriausybės įgaliotos institucijos nustatyta tvarka parengtuose specialiuosiuose ir bendruosiuose teritorijų planavimo dokumentuose. STĮ 2 straipsnio 38 dalis įtvirtina, kad saugomų teritorijų planavimo dokumentai – specialieji teritorijų planavimo dokumentai, nustatantys saugomų teritorijų sistemą arba jos dalis, saugomų teritorijų ribas, funkcines ir (ar) kraštovaizdžio tvarkymo zonas. Šis reguliavimas reiškia, kad apskrities viršininkas neturėjo teisės nustatyti kurortų apsaugos zonų. Į bylą nebuvo pateiktas joks specialusis planas, kuriame ginčo teritorijoje būtų nustatyta kurortų apsaugos zona, o pateiktas bendrasis planas tik patvirtina, kad tokia apsaugos zona (juosta) buvo nenustatyta. Be to, joks teisės aktas neįtvirtina, kad kurortų apsaugos zonos (juostos) yra (turi būti) nustatomos visai kurorto teritorijai. Taip pat būtina spręsti dėl ginčo teritorijos priskyrimo konkrečiai apsaugos juostai, nes tai lemia taikomų apribojimų (draudimų) apimtį.

Apeliacinės instancijos teismas netinkamai išaiškino Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimo Nr. 343 „Dėl specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų patvirtinimo“ galiojimą, dėl to padarė nepagrįstą ir neteisėtą išvadą, kad šio nutarimo XVI skyrius „Kurortų apsaugos zonos“ negaliojo nuo 2015 m. rugsėjo 30 d. iki 2016 m. kovo 18 d., visą kitą laiką nutarimo XVI skyrius galiojo (-a) ir yra taikytinas. Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2016 m. gegužės 2 d. nutarimu Nr. 438 buvo nuspręsta: pripažinti netekusiu galios Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarimą Nr. 1025 „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo Nr. 343 „Dėl Specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų patvirtinimo “ pakeitimo“, tačiau jame nėra įtvirtinta teisės normų dėl iki 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarimo Nr. 1025 galiojusių teisės normų galiojimo atkūrimo. Tokią nuostatą patvirtina įrašas oficialiame Vyriausybės interneto puslapyje, Teisės aktų registro duomenys, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika (pvz., 2014 m. spalio 8 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-261-984-14). Pagal Lietuvos Respublikos teisingumo ministro 2013 m. gruodžio 23 d. įsakymo Nr. 1R-298 86 punktą teisės akto, kuriuo buvo pripažinti netekusiais galios kiti teisės aktai ar atskiros jų nuostatos, pripažinimas netekusiu galios neatkuria juo pripažintų netekusiais galios teisės aktų galiojimo.

Apeliacinės instancijos teismas padarė nepagrįstą išvadą, kad antrojoje kurortų apsaugos zonos juostoje negalima gyvenamosios paskirties statinių statyba. Lietuvos Respublikos turizmo įstatymo 2 straipsnio 19 punktas nustato: kurortas – įstatymu suteiktas statusas gyvenamajai vietovei, kurioje yra moksliškai ištirtų ir pripažintų gydomaisiais gamtinių gydomųjų veiksnių (mineralinių vandenų, gydomojo purvo, sveikatai palankus mikroklimatas, rekreacinių želdinių, vandens telkinių) ir išplėtota speciali infrastruktūra naudoti šiuos veiksnius gydymo, sveikatinimo, turizmo ir poilsio reikmėms. Taigi gyvenamojo būsto fondo, kuris potencialiai gali būti naudojamas turizmo paslaugų teikimui, plėtra pripažintina kurorto infrastruktūros plėtra.

Apeliacinės instancijos teismas, remdamasis Nekilnojamojo turto kadastro nuostatų 30.4 punktu, nepagrįstai nurodė, kad naujas nekilnojamasis objektas gali būti formuojamas sujungiant tik Nekilnojamojo turto registre įregistruotus turto objektus. Nurodyta teisės norma neteko galios 2005 m. liepos 1 d. Ginčo detaliojo plano tvirtinimo metu – 2011 m. spalio 4 d. – galiojusi Nekilnojamojo turto kadastro nuostatų 19 punkto redakcija nustatė, kad nekilnojamieji daiktai formuojami Nekilnojamojo turto kadastro įstatymo 7 straipsnyje nustatytais būdais. Žemės sklypų formavimo tvarką nustato Lietuvos Respublikos žemės reformos įstatymas, Žemės įstatymas ir Teritorijų planavimo įstatymas. Statiniai formuojami Statybos įstatymo nustatyta tvarka. Nekilnojamojo turto kadastro įstatymo 7 straipsnio 2 dalis nustatė, kad žemės sklypai formuojami Žemės įstatymo, Teritorijų planavimo įstatymo ir kitų įstatymų nustatyta tvarka rengiant žemėtvarkos projektus, detaliuosius planus ar kitus teritorijų planavimo dokumentus.

Apeliacinės instancijos teismas nepagrįstai nurodė, kad nėra duomenų, jog 0,0673 ha valstybinės žemės fondo sklypą patikėjimo teise detaliojo planavimo metu valdė Nacionalinė žemės tarnyba. Žemės įstatymo 7 straipsnio 1 dalis (redakcija, aktuali ginčo detaliojo plano patvirtinimo metu) nustato, kad „valstybinės žemės patikėjimo teisės subjektai (patikėtiniai) yra: 1) Nacionalinė žemės tarnyba – visos Lietuvos Respublikos valstybinės žemės, išskyrus žemę, kuri šio ir kitų įstatymų nustatyta tvarka patikėjimo teise perduota kitiems subjektams“. Kadangi byloje nėra duomenų apie ginčo žemės perdavimą kitiems įgaliotiems subjektams, todėl darytina vienareikšmiška išvada, kad ši žemė patikėjimo teise valdoma Nacionalinės žemės tarnybos.

Byloje kilo ginčas dėl Teritorijų planavimo įstatymo 12 straipsnio 6 dalyje įtvirtintos teisės normos taikymo. Bendrajame plane nurodytos kelios galimos teritorijos, kurioje yra ginčo žemės sklypas, paskirties bei naudojimo būdų alternatyvos, tarp jų – visuomeninės paskirties teritorijos. Prieš žemės sklypų sujungimą viešame registre buvo įregistruota pagrindinė žemės sklypo (plotas 27,8570 ha, unikalus Nr. (duomenys neskelbtini) naudojimo paskirtis – kita, t. y. ji atitiko Bendrajame plane nurodytą paskirtį, o žemės sklypui naudojimo būdai nustatyti keli: bendro naudojimo teritorijos, rekreacinės teritorijos, visuomeninės paskirties teritorijos. TPĮ 12 straipsnio 6 dalies taikymo sąlygos (bendrojo plano sprendiniai) yra tai, kad detaliai planuojamas žemės sklypas pateko į visuomeninės paskirties teritoriją ir šiame sklype nustatomas kitoks naudojimo būdas, nei nurodytas Bendrajame plane, sudarė ne daugiau kaip 20 procentų minėtos teritorijos ploto. Ankstesnių detaliųjų planų, jiems prilygintų planų ar kitų teisės aktų sprendiniai nedarė įtakos savivaldybės administracijos teisei priimti ginčo sprendimą TPĮ 12 straipsnio 6 dalies pagrindu. Apeliacinės instancijos teismas nurodė, kad Druskininkų savivaldybės teritorijos bendrajame plane ginčo teritorija pažymėta ne kaip visuomeninė, o kaip viešųjų erdvių – pasyvios rekreacijos teritorija. Darydamas šią išvadą, teismas nepagrįstai rėmėsi ne Bendrojo plano reglamentų lentelės dalimi, nustatančia teritorijos paskirtį ir naudojimo būdus, bet 5 skiltyje nurodytu teritorijos pavadinimu (ginčo situacijoje – „viešųjų erdvių – pasyvios rekreacijos teritorijos“). Galimas pagrindines žemės naudojimo paskirtis ir naudojimo būdus įtvirtina Žemės įstatymas, kuriame, inter alia, nustatytos visuomeninės paskirties teritorijos kaip vienas iš „kitos paskirties žemės“ naudojimo būdų. Teismo nustatytos „viešųjų erdvių – pasyvios rekreacijos teritorijų“ žemės naudojimo paskirties ar būdo Žemės įstatymas nenurodo. Analogiškai atmestini argumentai, grindžiami Bendrojo plano Kraštovaizdžio tvarkymo brėžiniu, Bendrojo plano Rekreacijos ir turizmo plėtojimo brėžiniu, nes šie brėžiniai nėra teisiškai reikšmingi taikant TPĮ 12 straipsnio 6 dalį. „Estetiškai vertingiausios vietovės“ pažymėjimas Bendrajame plane nesukuria draudimo toje teritorijoje statyti gyvenamosios paskirties statinius. Teismas, pažeisdamas TPĮ 12 straipsnio 1 dalį, konstatavo, kad Druskininkų savivaldybės turizmo ir rekreacinių teritorijų specialiuoju planu nustatyta kurortų apsauga, nes kurortų apsaugos zonos ir juostos galėjo būti nustatytos kurorto sanitarinių apsaugos zonų specialiuoju planu, kuris nebuvo parengtas. Teismo nurodytas aplinkos apsaugos motyvas per se (pats savaime) negali būti pagrindas pripažinti atitinkamus administracinius aktus negaliojančiais ar pažeidžiančiais viešąjį interesą, nes saugomi objektai bei jų apsaugai būtini ir proporcingi apribojimai turi būti nustatyti teisės aktų įgaliotų institucijų.

Apeliacinės instancijos teismo išvados dėl neteisėto detaliojo plano rengimo tikslo buvo padarytos neatsižvelgiant į aplinkybę, kad ginčo detaliuoju planu nustatyta ne tik 0,2802 ha šiuo metu atsakovui Ž. P. priklausančio žemės sklypo teisinis režimas (pagrindinė tikslinė naudojimo paskirtis ir naudojimo būdas), bet ir Druskininkų savivaldybės naudojamo 27,8570 ha ploto žemės sklypo daliai nustatyti reglamentai, kurių nebuvimas stabdė šios teritorijos plėtrą. Todėl pripažintina, kad detalusis planas buvo reikšmingas ne tik privačiam 0,2802 ha ploto žemės sklypo dalies naudotojo interesui, bet ir viešajam interesui. Gero viešojo administravimo principas reikalauja esant įstatyme nustatytiems pagrindams priimti žmogui (šiuo atveju – 0,2802 ha žemės sklypo naudotojui) palankų sprendimą, jeigu toks sprendimas neprieštarauja teisės aktų reikalavimams ir viešajam interesui.

Nepagrįstas skundžiamo sprendimo motyvas, kad, sudegus valčių nuomos punktui ir nugriovus statinio liekanas, valstybinės žemės nuoma neatitiko būtinųjų sąlygų, kuriomis valstybinė žemė išnuomojama ne aukciono būdu. Pirmosios instancijos teismas pagrįstai konstatavo: „nors pastatas sudegė 2010 m. spalio 12 d, tačiau statinio savininkui įstatymai neatima galimybės atstatyti buvusį pastatą“. Statybos įstatymo 2 dalies 17 punkte nustatyta, kad naujo statinio statyba yra statybos rūšis, kurios tikslas – statinių neužimtame žemės paviršiaus plote pastatyti statinį, atstatyti visiškai sugriuvusį, sunaikintą, nugriautą statinį. Teisės aktuose nereikalaujama, kad atstatomo statinio paskirtis, planas būtų toks pat, kaip sudegusio.

Apeliacinės instancijos teismas, neišsprendęs restitucijos taikymo klausimo, neišnagrinėjo ginčo iš esmės ir tinkamai neįgyvendino teisingumo byloje. Teismas nepasisakė dėl byloje esančių R. B. nuosavybės teises patvirtinančių dokumentų į pastatą – gyvenamąjį namą ir inžinerinį statinį – valčių prieplauką galiojimo, neišsprendė atsakovų R. B. ir Ž. P. tarpusavio atsiskaitymo (restitucijos) klausimo, nenurodė argumentų, kodėl Ž. P. turėtų griauti gyvenamąjį namą, jeigu jis nebėra gyvenamojo namo savininkas, neišsprendė teisių į Nekilnojamojo turto registre likusią įregistruotą valčių prieplauką klausimo.

Atsakovas Ž. P., įgydamas nuosavybėn statinius, neturėjo jokių abejonių ir negalėjo pagrįstai numatyti, kad gyvenamasis namas yra pastatytas neleistinoje vietoje ir kad jis ateityje gali būti įpareigotas nugriauti statinį. Nagrinėję bylą žemesnės instancijos teismai nenustatė Ž. P. piktnaudžiavimo teise faktų ar kitų pažeidimų, todėl turėjo būti taikoma Lietuvos Respublikos Konstitucijos 23 straipsnio garantuojama savininko teisių apsauga. Konstatuotina, kad atsakovas Ž. P. įgijo teisėtą interesą ir lūkestį, susijusį su įgyta nuosavybės teise, kuris buvo ir yra saugomas pagal Žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos 1 Protokolo 1 straipsnį. Vilniaus apygardos teismas 2016 m. gruodžio 23 d. sprendimu retrospektyviai, be jokio pagrindo ir argumentų, pagrįstų bylos įrodymais, paneigė Ž. P. įgytas teises ir teisėtus lūkesčius.

Apeliacinės instancijos teismas sprendimo dalyje „dėl padarinių šalinimo“ vadovavosi netinkamomis (negaliojančiomis) materialiosios teisės normomis bei sprendė ginčą remdamasis neaktualia teismų praktika, kuri buvo formuojama pagal 1999–2010 m. balandžio mėn. laikotarpiu galiojusį neteisėtos statybos padarinių šalinimą reglamentavusį teisinį reguliavimą, o nagrinėtos civilinės bylos ginčo santykiams taikytina Statybos įstatymo 281 straipsnio redakcija įsigaliojo nuo 2011 m. sausio 1 dienos.

Statybos įstatymo 281 straipsnio 2 dalyje nustatytas teisinis reguliavimas apima iš esmės skirtingas situacijas, kurias turi identifikuoti teismas, priimdamas sprendimą dėl statybos pagal neteisėtai išduotą statybą leidžiantį dokumentą padarinių šalinimo būdo, kai jis savo sprendimu panaikina statybą leidžiančio dokumento galiojimą. Teismas turi įvertinti, pirma, ar statyti statinius (jų dalis) toje vietoje apskritai draudžiama, o nustatyti pažeidimai objektyviai gali būti pašalinami tik nugriaunant ar išardant statinius (jų dalį), ir, antra, ar statyti statinius (jų dalis) toje vietoje iš esmės leidžiama, o nustatyti pažeidimai objektyviai gali būti ištaisomi suteikiant statytojui ar kitiems įstatyme nurodytiems asmenims galimybę per nustatytą terminą pagal reikiamai pertvarkytą projektinę dokumentaciją gavus naują statybą leidžiantį dokumentą perstatyti ar pertvarkyti statinį ar jo dalį.

Konstitucinis Teismas yra pabrėžęs, kad asmens teisių ir teisėtų interesų apsauga bei gynimas ir viešasis interesas negali būti priešpriešinami ir šioje srityje būtina užtikrinti teisingą pusiausvyrą (žr. Konstitucinio Teismo 2006 m. rugsėjo 21 d. nutarimą). Sprendžiant, ar yra pagrindas tenkinti reikalavimą, susijusį su viešojo intereso pažeidimu, įvertinama, ar tokiu atveju nebus pažeista pusiausvyra tarp viešojo intereso apsaugos bei atskirų asmenų teisėtų lūkesčių ir teisinių santykių stabilumo, ar viešojo intereso gynimas toks pats aktualus ir svarbus visuomenei jo gynimo metu, kaip ir tada, kai buvo pažeistas (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. gruodžio 23 d. nutartis administracinėje byloje Nr. Al 43- 2834/2013). Savavališkų statinių nugriovimas yra kraštutinė priemonė ir ji turi būti taikoma, nesant teisinės galimybės kitaip spręsti savavališkos statybos padarinių šalinimo klausimą (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2008 m. sausio 30 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-58/2008; 2013 m. kovo 18 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-148/2013).

Atsakovė Druskininkų savivaldybės administracija pareiškė prisidėjimą prie R. B. ir Ž. P. kasacinio skundo, o šie – prie Druskininkų savivaldybės administracijos skundo.

Ieškovas Lietuvos Respublikos generalinės prokuratūros prokuroras ir atsakovė Nacionalinė žemės tarnyba prie Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos atsiliepimais į kasacinį skundą prašo skundą atmesti, o trečiasis asmuo – Valstybinė teritorijų planavimo ir statybos inspekcija prie Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos – spręsti teismo nuožiūra. Atsiliepimuose nurodomi šie argumentai:

Teismingumo nustatymo klausimas procese nelaikytinas priežastimi, nulėmusia termino praleidimą. Išnagrinėtoje byloje nėra pagrindo konstatuoti, kad prokuroras delsė atlikti jo kompetencijai priskirtus veiksmus, todėl pripažintina, kad priežastys, dėl kurių buvo praleistas terminas kreiptis į teismą, pagrįstai ir teisingai buvo pripažintos svarbiomis.

Lietuvos Respublikos nekilnojamojo turto registro įstatymo 4 straipsnyje nurodyta: „Visi nekilnojamojo turto registre esantys duomenys nuo jų įrašymo laikomi teisingais ir išsamiais, kol jie nenuginčyti įstatymų nustatyta tvarka“. Iš Nekilnojamojo turto registro išrašo apie 28,1372 ha ploto žemės sklypą, esantį Druskininkuose, (duomenys neskelbtini), matyti, kad jame nurodytos visos ginčo žemės sklypui nustatytos specialiosios žemės ir miško naudojimo sąlygos. Tarp sklypui nustatytų specialiųjų naudojimo sąlygų nurodyta ir kurortų apsaugos zona. Išraše nurodytas sąlygos įregistravimo pagrindas – Nacionalinės žemės tarnybos teritorinio žemėtvarkos skyriaus vedėjo 2012 m. vasario 7 d. įsakymas. Iki sujungimo R. B. nuomoto 0,2129 ha ploto žemės sklypo (ginčo žemės teritorija), kadastro Nr. (duomenys neskelbtini), esančio Druskininkuose, (duomenys neskelbtini), išraše pažymėta, kad specialioji naudojimo sąlyga – kurorto apsaugos zona – įregistruota apskrities viršininko 2010 m. vasario 8 d. įsakymo Nr. Z-439-(1.3.) pagrindu. Šiame išraše yra įrašas ir apie pirminį žemės sklypo specialiosios naudojimo sąlygos įregistravimo pagrindą – Alytaus apskrities viršininko 2003 m. sausio 27 d. įsakymą Nr. 15-159. Šio administracinio akto priėmimo aplinkybės ir teisiniai pagrindai nėra šios bylos nagrinėjimo dalykas, aktas yra galiojantis, todėl apeliacinės instancijos teismas pagrįstai juo rėmėsi. Atsižvelgiant į tai, kad paminėti administraciniai aktai nėra nei panaikinti, nei pakeisti, darytina išvada, kad kurorto apsaugos zona žemės sklype, esančiame Druskininkuose, (duomenys neskelbtini), tiek ginčijamų dokumentų priėmimo metu, tiek ir šiuo metu yra galiojanti. Kurorto apsaugos zonų nustatymą ginčo žemės sklype patvirtina ir kiti dokumentai, įskaitant Druskininkų savivaldybės mero 2002 m. gruodžio 31 d. raštą Nr. 03-03-1378 „Dėl specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų patikslinimo“, t. y. išvados dėl ginčo specialiųjų sąlygų buvo padarytos vadovaujantis pateiktų duomenų visuma, o ne vien tik Alytaus apskrities viršininko 2003 m. sausio 27 d. priimto įsakymo pagrindu.

Žemės įstatymo (redakcija, galiojusi Alytaus apskrities viršininko 2003 m. sausio 27 d. įsakymo priėmimo metu) 10 straipsnyje nustatyta, kad specialiąsias žemės, miško ir vandens telkinių naudojimo sąlygas sudaro įstatymų nustatyti bendrieji žemės, miško ir vandens telkinių naudojimo tam tikrose teritorijose apribojimai, sąlygos ir reikalavimai. Specialiąsias žemės ir miško naudojimo sąlygas konkrečiam žemės sklypui pagal teritorijų planavimo dokumentus bei konkrečiam vandens telkiniui nustato apskrities viršininkas. Kasaciniame skunde nurodytos Saugomų teritorijų įstatymo nuostatos dėl ekologinės apsaugos zonos ir jų ribų nustatymo nagrinėjamu atveju nėra aktualios, nes specialiųjų žemės naudojimo sąlygų, registruojamų Nekilnojamojo turto registre, nustatymo tvarka patenka visų pirma į Žemės įstatymo ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo Nr. 343 reguliavimo sritį. Argumentai dėl Turizmo įstatymo nuostatų taikymo taip pat pernelyg nutolę nuo bylos esmės, todėl teisiniu požiūriu nereikšmingi.

Detaliojo plano aiškinamajame rašte nurodyta, kad planuojama teritorija priskirta rekreacinėms teritorijoms. Apeliacinės instancijos teismas įvertino duomenis, kurie leistų spręsti apie poreikį keisti žemės naudojimo paskirtį, sujungiant žemės sklypus, ir padarė išvadą, kad tikrasis ginčijamu įsakymu patvirtinto detaliojo planavimo tikslas – neteisėtai pasinaudoti Teritorijų planavimo įstatymo 12 straipsnio 6 dalyje nustatyta išimtimi ir rekreacinio naudojimo žemės sklype, kurortų apsaugos zonoje, patvirtinti gyvenamųjų pastatų teritoriją ir leisti pradėti gyvenamojo namo statybas. Tačiau patvirtinus detalųjį planą ginčo teritorija liko rekreacinė. Dėl to nėra pagrindo sutikti su Druskininkų savivaldybės administracijos kasaciniame skunde pateiktu vertinimu, kad apeliacinės instancijos teismo konstatuoti pažeidimai yra formalaus pobūdžio.

Ne tik apeliacinės instancijos teismo cituotame Nekilnojamojo turto kadastro nuostatų 30.4 punkte, bet ir Nekilnojamojo turto kadastro įstatymo (galiojusio detaliojo plano tvirtinimo metu) 7 straipsnio 1 dalies 4 punkte nustatyta, kad nekilnojamieji daiktai formuojami sujungiant kelis Nekilnojamojo turto registre įregistruotus nekilnojamuosius daiktus į vieną nekilnojamąjį daiktą.

Atsakovės minimo Žemės įstatymo 7 straipsnio 1 dalyje yra pateiktas valstybinės žemės patikėjimo teisės subjektų (patikėtinių) sąrašas. Šiame sąraše nurodyti ir kiti valstybinės žemės patikėtiniai, ne tik Nacionalinė žemės tarnyba, todėl, atsižvelgiant į tai, kad detaliuoju planu prijungtas 0,0673 ha žemės plotas nebuvo įregistruotas Nekilnojamojo turto registre, kaip to reikalauja Nekilnojamojo turto kadastro įstatymo 7 straipsnio 1 dalies 4 punktas, laikytina, kad šio žemės ploto, kaip atskiro nekilnojamojo turto objekto, teisinė padėtis ginčo detaliojo plano tvirtinimo metu nebuvo nustatyta. Dėl to sutiktina su apeliacinės instancijos teismo išvada, kad, naujai formuojant žemės sklypą, nebuvo gautas žemės savininko (jo patikėtinio) pritarimas dėl tokio sujungimo.

Ginčo žemės sklypui (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini) buvo nustatyta pagrindinė tikslinė žemės naudojimo paskirtis – kita, rekreacinis naudojimo būdas (ilgalaikio (stacionaraus) poilsio pastatų statybos). Ginčo žemės sklypo naudojimo būdas nesikeitė nuo pat jo suformavimo ir įregistravimo Nekilnojamojo turto registre – jis niekada nėra buvęs visuomenine teritorija, t. y. iki detaliojo plano patvirtinimo žemės sklypui buvo nustatytas rekreacinių teritorijų ilgalaikio (stacionaraus) poilsio pastatų statybos naudojimo būdas ir pobūdis. Sklypo juridinis prijungimas nepakeitė žemės sklypo faktinės vietos, jis liko toje pačioje teritorijoje, o poreikis rekreacijai nepakito. Visuomeninis žemės sklypo naudojimo būdas ir rekreacinis naudojimo būdas yra du savarankiški ir savo režimu skirtingi naudojimo būdai, todėl nėra teisinio pagrindo teigti, kad, jeigu žemės sklypui yra nustatyta paskirtis „kita“, tai visiems šiai paskirčiai priskirtiems naudojimo būdams taikytini tie patys reikalavimai. Teritorijų planavimo įstatymo 12 straipsnio 6 dalyje tarp išvardytų žemės naudojimo būdų rekreacinės naudojimo teritorijos nėra nurodytos. Tai reiškia, kad Teritorijų planavimo įstatymo 12 straipsnio 6 dalyje nustatyta išimtis kitai žemės paskirties rekreacinio naudojimo teritorijai netaikoma, t. y. nepatenka į šios normos reguliavimo sritį (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. gegužės 3 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A502-1302/2012; 2012 m. birželio 18 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A662-l790/2012). Darytina išvada, kad nekeičiant bendrojo plano, o rengiant detalųjį planą negalimas rekreacinio naudojimo teritorijos naudojimo būdo pakeitimas į kitą negu nustatytas.

Teritorijų planavimo įstatymo (redakcija, galiojusi detaliojo plano tvirtinimo metu) 24 straipsnio 4 dalyje nustatyta, kad detalieji planai negali būti rengiami, jeigu jų planavimo tikslai prieštarauja įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimams. Teritorijų planavimo įstatymo 3 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta, kad, nustatant konkrečių teritorijų planavimo tikslus, būtina atsižvelgti į visuomenės poreikius, planuojamos teritorijos kraštovaizdžio ypatumus, geografinę padėtį, geologines sąlygas, urbanistikos, architektūros, techninius, aplinkosaugos, paveldosaugos, žemės ūkio paskirties žemės naudojimo ir tvarkymo reikalavimus, žemės ir kito nekilnojamojo turto savininkų ir trečiųjų asmenų teises, valstybės saugumo ir gynybos poreikius. Tai reiškia, kad ir šiuo konkrečiu atveju turėjo būti pagrįstas racionalus poreikis rengti detalųjį planą, t. y. poreikis pradėti dviejų žemės sklypų sujungimo į vieną procesą. Ginčo detaliojo plano aiškinamajame rašte nurodyta, kad numatomas papildomas teritorijos naudojimo būdas ir pobūdis – gyvenamosios teritorijos. Tai leidžia atsakyti į klausimą, koks buvo tikrasis detaliojo plano rengimo tikslas. Nebuvo jokios teisėtos galimybės pakeisti atskiro valčių nuomos punktui eksploatuoti skirto rekreacinio sklypo, esančio (duomenys neskelbtini), naudojimo būdo į gyvenamąjį, tokia galimybė galėjo atsirasti manipuliuojant sklypų sujungimu.

Išnuomotame valstybiniame žemės sklype R. B. turėjo teisę tik rekonstruoti esamą statinį – valčių nuomos punktą, o įvertinus tai, kad rekonstrukcijos metu pastato paskirtis nekeičiama, R. B. išduoti statybos leidimai, suteikiantys teisę statyti naują statinį, laikytini neteisėtais.

Kai akivaizdus sandorio negaliojimo pagrindas ir nereikia rinkti papildomų įrodymų, teismas ex officio gali pripažinti sandorį negaliojančiu. Dėl to teismas neturėjo CPK 320 straipsnio 2 dalyje nustatytos pareigos, nes apeliacinio skundo ribos nebuvo peržengtos.

Restitucijos taikymas byloje yra išimtinai Ž. P. bei Z. P. privatus interesas, atsakovai R. B. bei Ž. ir Z. P. nenurodė jokių teisinio pobūdžio prieštaravimų vienas kitam, todėl padaryta išvada, kad nagrinėjamoje byloje nurodyto sandorio negaliojimo teisinių padarinių klausimas sutarčių šalims gali būti sprendžiamas atskiroje byloje ir tai atitiktų teisingumo, protingumo bei sąžiningumo kriterijus (CPK 3 straipsnio 7 punktas). Įvertinus tai, kad byla iškelta pagal prokuroro ieškinį, tarpusavio atsiskaitymo klausimai, susiję išimtinai su atsakovų interesais, neturėtų būti sprendžiami viešojo intereso gynimo byloje, nes jį ginant įtakos neturi.

Iš Nekilnojamojo turto registro išrašų matyti, kad atsakovų minimas statinys – valčių prieplauka – yra pažymėtas kaip priklausinys prie nekilnojamojo daikto – valčių nuomos punkto. Antraeilį daiktą ištinka pagrindinio daikto likimas, jeigu sutarties ar įstatymo nenustatyta kitaip (CK 4.13, 4.14 straipsniai). Atsižvelgiant į tai, pripažintina, kad visos teisinės pasekmės, teismo sprendimu nurodytos dėl pagrindinio daikto – valčių nuomos punkto, tiesiogiai taikytinos ir jo priklausiniui – valčių prieplaukai.

Alternatyvūs savavališkos statybos padarinių šalinimo būdai, nustatyti Statybos įstatymo 281 straipsnio 2 dalyje, nagrinėjamu atveju negali būti taikomi, nes neatitinka esminės šių būdų taikymo sąlygos – statinio perstatymas ar pertvarkymas turi būti galimas pagal galiojančius detaliuosius planus ar žemės valdos projektus (jeigu jie privalomi), taip pat bendruosius planus ar specialiojo teritorijų planavimo dokumentus ir tokia statyba turi neprieštarauti imperatyviems aplinkos apsaugos, paveldosaugos, saugomų teritorijų apsaugos teisės aktų reikalavimams. Ginčo teritorijoje gyvenamųjų namų statyba pagal Bendrąjį planą yra negalima. Apeliacinės instancijos teismas ginčo situacijoje tinkamai taikė CK 4.103 straipsnio 3 dalies normą, savavališkos statybos padarinių šalinimą išsprendė pagal Statybos įstatymo 281 straipsnio 2 dalies 1 punkte nustatytą tvarką ir tokiu būdu tinkamai ir teisingai išsprendė viešojo intereso realaus apgynimo klausimą.

Statybos įstatymo 281 straipsnio nuostata, kurioje teismui suteikta teisė priimti sprendimą nugriauti statinį, yra nukreipta visų pirma į statytoją, o ne į savininką. Pagal byloje nustatytas aplinkybes 2014 m. birželio 4 d. statybą leidžiantis dokumentas Nr. LNS-12-140604-00051 išduotas Ž. P. Šio dokumento pagrindu Ž. P. laikytinas neteisėtai statomo gyvenamojo namo statytoju, todėl apeliacinės instancijos teismas tinkamai nustatė padariniams šalinti svarbias aplinkybes ir atsižvelgdamas į jas pagrįstai sprendė, kad nugriauti gyvenamąjį namą įpareigotinas Ž. P.

Trečiasis asmuo Valstybinė saugomų teritorijų tarnyba prie Aplinkos ministerijos atsiliepimu į kasacinį skundą prašo skundą atmesti, remdamasi argumentais, analogiškais išdėstytiems teismų procesiniuose sprendimuose.

k o n s t a t u o j a :

IV. Kasacinio teismo argumentai ir išaiškinimai

Dėl ABTĮ 33 straipsnyje nustatyto termino

Atsakovai nesutinka su apeliacinės instancijos teismo ABTĮ 33 straipsnyje nustatyto termino atnaujinimu, motyvuodami, kad teismas netinkamai jį kvalifikavo kaip ieškinio senaties terminą ir nepagrįstai jį atnaujino.

Nagrinėjamoje byloje ieškovas pareiškė administracinio ir civilinio pobūdžio reikalavimus – prašė panaikinti administracinius aktus ir pripažinti negaliojančiais sandorius. Ieškovas pripažino, kad praleido ABTĮ 33 straipsnyje įtvirtintą vieno mėnesio procesinį teisės kreiptis į teismą terminą, ir prašė jį atnaujinti. Pirmosios ir apeliacinės instancijos teismai sprendė, kad turi būti taikomas nurodytas terminas, tačiau skirtingai sprendė dėl jo praleidimo priežasčių svarbos ir pagrindo šį terminą nagrinėjamu atveju atnaujinti. Apeliacinės instancijos teismas, konstatuodamas, kad yra pagrindas atnaujinti nurodytą terminą, pateikė nuorodą į CK 1.131 straipsnio 2 dalį, kurioje nustatyta, kad jeigu teismas pripažįsta, jog ieškinio senaties terminas praleistas dėl svarbios priežasties, pažeistoji teisė turi būti ginama, o praleistas ieškinio senaties terminas atnaujinamas. Atsakovai kasaciniame skunde reiškia nesutikimą su nurodytos teisės normos taikymu nagrinėjamu atveju.

Konstitucijos 30 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta asmens teisė kreiptis į teismą yra saistoma asmens pareigos įgyvendinti šią teisę laikantis įstatymų nustatytų procesinių reikalavimų, iš kurių vienas yra kreipimasis į teismą įstatymo nustatytu terminu. Lietuvos Aukščiausiasis Teismas nuosekliai plėtoja praktiką, kad tais atvejais, kai civilinėje byloje nagrinėjami savarankiški reikalavimai, kurių vieni yra civilinio teisinio, kiti – administracinio teisinio pobūdžio, jiems atitinkamai turi būti taikomi ieškinio senaties terminai ir administracinių bylų teisenos terminai (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2013 m. lapkričio 13 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-568/2013; 2009 m. lapkričio 27 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-533/2009; 2010 m. birželio 28 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-298/2010; 2012 m. birželio 29 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-324/2012).

ABTĮ 33 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad jeigu specialus įstatymas nenustato kitaip, skundas (prašymas) administraciniam teismui paduodamas per vieną mėnesį nuo skundžiamo akto paskelbimo arba individualaus akto ar pranešimo apie veiksmą (neveikimą) įteikimo suinteresuotai šaliai dienos.

Kasacinis teismas yra išaiškinęs, kad šis terminas yra ne ieškinio senaties, o procesinis teisės kreiptis į teismą terminas (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2013 m. lapkričio 13 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-568/2013; 2009 m. lapkričio 27 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-533/2009; 2011 m. lapkričio 11 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-428/2011). Tai reiškia, kad taikant šiuos terminus, nustatant jų pradžią netaikytinos ieškinio senaties instituto taisyklės.

31. Teismai pagrįstai sprendė, kad ieškovo ginčijamiems administraciniams aktams apskųsti teismine tvarka taikytinas ABTĮ 33 straipsnio 1 dalyje nustatytas vieno mėnesio administracinio akto apskundimo terminas. Dėl to apeliacinės instancijos teismas, pasisakydamas dėl galimybės šioje byloje atnaujinti terminą pareikšti reikalavimus panaikinti administracinius aktus, nepagrįstai pateikė nuorodą į CK 1.131 straipsnio 2 dalį, reglamentuojančią ieškinio senaties termino atnaujinimą, tačiau sprendė būtent dėl ABTĮ 33 straipsnyje nustatyto termino taikymo bei analizavo jo atnaujinimo pagrindus.

Pirmosios instancijos teismas konstatavo, kad byloje nėra ginčo dėl to, jog vieno mėnesio terminas kreiptis į teismą ginant viešąjį interesą yra praleistas, taip pat kad paskutinė papildomam tyrimui atlikti reikalinga medžiaga buvo gauta 2014 m. kovo 12 d., todėl vieno mėnesio terminas ieškiniui paduoti turi būti skaičiuojamas nuo šios dienos. Byloje dalyvaujantys asmenys šios teismo išvados neginčijo, jai pritarė ir apeliacinės instancijos teismas, todėl klausimas dėl momento kreiptis į teismą nustatymo teisingumo nagrinėjant bylą kasacine tvarka neaktualus. Teismai skirtingai sprendė dėl pagrindo atnaujinti praleistą terminą.

Pažymėtina, kad ABTĮ 33 straipsnio 1 dalyje įtvirtintas procesinis teisės kreiptis į teismą terminas nėra naikinamasis, t. y. gali būti atnaujinamas, jei teismas nustato svarbias jo praleidimą lėmusias priežastis (ABTĮ 34 straipsnis, CPK 78 straipsnio 1 dalis) (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2011 m. lapkričio 11 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-428/2011). Teisėjų kolegija atkreipia dėmesį į tai, kad ginčo nagrinėjimo metu galiojo TPĮ 49 straipsnio 6 dalyje nustatytas dvejų metų naikinamasis senaties terminas pareikšti reikalavimus dėl patvirtintų teritorijų planavimo dokumentų, jų sprendinių ar juos patvirtinančių administracinių aktų ginčijimo. Jis skaičiuojamas nuo patvirtinto teritorijų planavimo dokumento įsigaliojimo. Nurodyta teisės norma įsigaliojo nuo 2014 m. sausio 1 d. Iki nurodytos datos naikinamasis terminas nebuvo nustatytas. Teisėjų kolegija pažymi, kad tokio anksčiau nenustatyto termino skaičiavimas nuo jame nurodyto momento būtų nesuderinamas su teisinio tikrumo, apibrėžtumo principais, kartu – su konstituciniu teisinės valstybės principu. Jo taikymo pradžios momentas yra nuo įstatymo įsigaliojimo, t. y. 2014 m. sausio 1 d. Ieškovas nagrinėjamoje byloje šio termino nepraleido. Be to, pažymėtina, kad tuo atveju, jei toks terminas būtų taikytinas, galėtų kilti jo atitikties Konstitucijai klausimas. Šį terminą įtvirtinantis teisinis reglamentavimas gali lemti situacijas, kai teismas neturės galimybės peržiūrėti ir panaikinti akivaizdžiai prieštaraujančius įstatymams ir sukeliančius esminius viešojo intereso pažeidimus administracinius aktus, taip be pagrindo varžant teismo konstitucinius įpareigojimus vykdyti teisingumą.

ABTĮ 34 straipsnio, reglamentuojančio praleisto termino atnaujinimą, 1 dalyje nurodyta, kad pareiškėjo prašymu administracinis teismas skundo (prašymo) padavimo terminus gali atnaujinti, jeigu bus pripažinta, kad terminas praleistas dėl svarbios priežasties ir nėra aplinkybių, nurodytų šio įstatymo 37 straipsnio 2 dalies 1–7 punktuose. Nagrinėjamoje byloje aplinkybių, išvardytų ABTĮ 37 straipsnio 2 dalies 1–7 punktuose, nebuvo nustatyta.

Klausimą, ar ABTĮ 33 straipsnio 1 dalyje nustatyto termino praleidimo priežastys pripažintinos svarbiomis, sudarančiomis pagrindą jį atnaujinti, teismas sprendžia atsižvelgdamas į šio termino esmę ir paskirtį, ginčo esmę, ieškovo elgesį bei kitas reikšmingas aplinkybes, taip pat į protingumo, sąžiningumo bei teisingumo kriterijus (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2011 m. lapkričio 11 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-428/2011). Taigi sprendžiant dėl ABTĮ 33 straipsnyje nustatyto termino praleidimo priežasčių svarbos, taikomi tokie pat kriterijai kaip ir ieškinio senaties termino praleidimo atveju.

Prokuroras, nustatęs reikšmingą asmens, visuomenės, valstybės teisių ar teisėtų interesų pažeidimą, viešąjį interesą gina įstatymų nustatytais atvejais ir tvarka pagal asmens, valstybės ar savivaldybių institucijos arba įstaigos pranešimą, pasiūlymą, skundą arba savo iniciatyva, taip pat kai kitų institucijų pareigūnai, tarnautojai ar jiems prilyginti asmenys, privalantys ginti šį interesą, nesiėmė priemonių pažeidimui pašalinti. Kasacinio teismo jurisprudencijoje nurodoma, kad kiekvienu konkrečiu atveju prokurorui reikia surinkti duomenis, kad galėtų padaryti išvadą, ar pažeistas viešasis interesas ir ar reikia jį ginti (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2007 m. gruodžio 18 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-578/2007). Termino pradžia skaičiuojama nuo tada, kai tokie duomenys turėjo ir galėjo būti surinkti. Prokuroro, kaip ieškovo, veiklai renkant tokius duomenis taikomas objektyvusis kriterijus. Tai reiškia, kad prokuroras negali delsti ir privalo veikti jo veiklą reglamentuojančių aktų nustatyta tvarka. Teismas, esant atsakovų reikalavimui taikyti senatį, patikrina, ar prokuroras nedelsė ir duomenis rinko per protingą terminą (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2013 m. gruodžio 23 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-675/2013).

Nustatyta, kad prokuroras su ieškiniu į teismą kreipėsi po dviejų dienų nuo paskutinių kreipimuisi į teismą reikalingų dokumentų gavimo, tačiau ieškinio pateikimas reikiamam teismui užtruko dėl bylos teismingumo klausimo nagrinėjimo (mėnesį – vien apeliacinės instancijos teisme). Kai teismas grąžino ieškovui ieškinį su priedais, jis nedelsdamas kreipėsi į teismą, kuriam byla teisminga. Teisėjų kolegija sprendžia, kad, atsižvelgdamas į šias aplinkybes, apeliacinės instancijos teismas pagrįstai padarė išvadą, kad nurodytų aplinkybių nėra pagrindo vertinti kaip pernelyg ilgo ir objektyviai nepateisinamo delsimo pateikti ieškinį.

Atsakovų nuomone, sprendžiant dėl ABTĮ 33 straipsnyje nustatyto termino atnaujinimo profesionaliam teisininkui – prokurorui, ginančiam viešąjį interesą, taikytini didesni profesionalumo, atidumo ir rūpestingumo standartai. Teisėjų kolegija sutinka, kad, nagrinėjant praleisto termino atnaujinimo klausimą, turi būti įvertinta, ar asmuo buvo pakankamai atidus, sąžiningas, ar, priešingai, savo teises įgyvendino nerūpestingai, aplaidžiai. Šia prasme kiekvieną konkrečią situaciją būtina vertinti individualiai, kiekvienam konkrečiam atvejui taikytini ne vidutiniai, o individualūs sąžiningo, atidaus bei rūpestingo elgesio standartai atsižvelgiant į asmens gebėjimą įvertinti susiklosčiusią teisinę situaciją, asmens amžių, išsilavinimą ir pan. (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2015 m. liepos 24 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-460-915/2015).

Teisėjų kolegija konstatuoja, kad nagrinėjamu atveju apeliacinės instancijos teismas dėl procesinio termino administraciniam aktui ginčyti atnaujinimo sprendė įvertinęs jo praleidimo aplinkybes ir turėjo pagrindą konstatuoti, kad prokuroras, kaip profesionalus teisininkas, teisę kreiptis į teismą įgyvendino veikdamas be pernelyg ilgo ir objektyviai nepateisinamo delsimo, todėl pagrįstai šį terminą atnaujino, nenukrypdamas nuo kasacinio teismo praktikoje pateiktų išaiškinimų ir suformuluotų kriterijų.

Dėl valstybinės žemės nuomos ne aukciono tvarka

Nagrinėjamoje byloje ginčas kilo dėl viešojo intereso, kad valstybinė žemė būtų tinkamai naudojama, gynimo. Vadovaujantis įstatyme nustatyta tvarka, ginčo valstybinės žemės sklypas buvo nuomojamas lengvatiniu – ne aukciono – būdu jame esančių statinių savininkams, taip užtikrinant galimybę šiuos statinius eksploatuoti.

Atsakovai nesutinka su skundžiamo teismo sprendimo motyvais, kad sudegus valčių nuomos punktui ir nugriovus jo liekanas, t. y. nelikus statinio, kuriam eksploatuoti buvo išnuomotas valstybinės žemės sklypas, tolesnė jo nuoma nebeatitiko būtinųjų sąlygų, kuriomis valstybinė žemė išnuomojama ne aukciono būdu, nes teisės aktuose nedraudžiama sunaikintą pastatą atstatyti, o jo paskirtis ir planas neprivalo būti tokie pat, kaip sunaikintojo statinio.

Ginčijamų įsakymų priėmimo ir sutarčių sudarymo metu galiojusioje CK 6.551 straipsnio 1 dalyje ir Žemės įstatymo 9 straipsnio 5 dalyje (nurodomos teisės normų redakcijos, galiojusios ginčijamos sutarties sudarymo metu) nustatyta bendro pobūdžio taisyklė, kad valstybinė žemė išnuomojama aukciono būdu asmeniui, kuris pasiūlo didžiausią nuomos mokestį, išskyrus įstatyme nustatytus atvejus. Taip siekiama kuo didesnės finansinės naudos iš išnuomoto turto. Pirmiau nurodytos taisyklės išimtys išvardytos CK 6.551 straipsnio 2 dalyje ir Žemės įstatymo 9 straipsnio 6–9 dalyse. Jose esančiu reglamentavimu pirmenybė teikiama kitiems interesams, o ne didesnės naudos gavimui.

CK 6.551 straipsnio 2 dalyje nurodyta, kad valstybinė žemė ne aukciono būdu išnuomojama, jeigu ji užstatyta fiziniams ar juridiniams asmenims nuosavybės teise priklausančiais ar jų nuomojamais pastatais, statiniais ar įrenginiais, taip pat kitais įstatymų nustatytais atvejais. Žemės įstatymo 9 straipsnio 6 dalies 1 punkte nurodyta, kad valstybinė žemė išnuomojama be aukciono, jeigu ji užstatyta fiziniams ir juridiniams asmenims nuosavybės teise priklausančiais ar jų nuomojamais statiniais ar įrenginiais (išskyrus laikinuosius statinius, inžinerinius tinklus bei neturinčius aiškios funkcinės priklausomybės ar apibrėžto naudojimo arba ūkinės veiklos pobūdžio statinius, kurie tarnauja pagrindiniam statiniui ar įrenginiui arba jo priklausiniui); žemės sklypai išnuomojami teritorijų planavimo dokumentuose nustatyto dydžio, kuris būtinas statiniams ar įrenginiams eksploatuoti pagal Nekilnojamojo turto kadastre įrašytą jų tiesioginę paskirtį. Analogiška nuostata pakartota Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1999 m. kovo 9 d. nutarimu Nr. 260 patvirtintų Naudojamų kitos paskirties valstybinės žemės sklypų pardavimo ir nuomos taisyklių 30.11 punkte.

Nurodytos įstatymo normos, nustatančios statinių savininko teisę nuomoti statiniams eksploatuoti reikalingą valstybinės žemės sklypą lengvatine – ne aukciono – tvarka, šio asmens naudai suvaržo žemės savininko, t. y. valstybės, teisę disponuoti žeme kitais, efektyvesniais būdais, teikiančiais valstybei didžiausią naudą. Dėl to ši teisė suteikiama tik esant įstatyme nustatytoms sąlygoms. Atitinkamai šių sąlygų nelikus, teisinis pagrindas valstybinę žemę nuomoti lengvatine tvarka išnyksta. Šią nuostatą patvirtina nuosekliai formuojama teismų praktika tiek civilinėse, tiek administracinėse bylose.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2014 m. balandžio 23 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A438-453/2014 pažymėjo, kad būtina prielaida atsirasti asmens teisei be aukciono išsinuomoti arba įsigyti nuosavybėn valstybinės žemės sklypą yra tai, jog šie žemės sklypai turi būti užstatyti šiam asmeniui priklausančiais statiniais. Šis teisinis reguliavimas reiškia, kad asmeniui priklausančių statinių konkrečiame žemės sklype buvimas yra ta juridinę reikšmę turinti aplinkybė, kurios pagrindu šio teisinio santykio subjektams (valstybei ir fiziniam arba juridiniam asmeniui) gali būti sukurtos teisės bei pareigos valstybinių žemės sklypų naudojimo srityje, būtent – fizinio arba juridinio asmens teisė išsinuomoti arba įsigyti nuosavybėn konkretų valstybinės žemės sklypą ir valstybės pareiga šį žemės sklypą šiam asmeniui išnuomoti arba parduoti. Ir priešingai, kai tokių statinių konkrečiame valstybinės žemės sklype nėra, tai negali atsirasti ir minėtos teisės bei pareigos šio teisinio santykio subjektams. Tai savo ruožtu lemia, kad tokiais atvejais nėra ir teisinio pagrindo pradėti bei vykdyti atitinkamas viešojo administravimo procedūras bei atlikti kitus parengiamuosius techninio pobūdžio darbus (žemės sklypo plano parengimą ir pan.), reikalingus minėtam teisiniam santykiui realizuoti. Lemiamą reikšmę turi ne sklype esančių statinių teisinio registravimo duomenys, bet faktinės situacijos vertinimas, todėl kiekvienu atveju svarbu įvertinti ir tai, ar žemės sklype vykdoma veikla susijusi su esančio statinio naudojimu, ar numatoma toliau plėtoti šią ar kitokią veiklą (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. vasario 21 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A438-228/2013, Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2011 m. rugpjūčio 23 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-344/2011).

Lietuvos Aukščiausiasis Teismas 2008 m. gruodžio 1 d. nutartyje civilinėje byloje Nr. 3K-3-577/2008 pažymėjo, kad valstybinės žemės sklypo socialinė paskirtis yra ta, kad žemė būtų naudojama pagal nustatytą pagrindinę tikslinę jos naudojimo paskirtį. Asmens lūkestis, jog, pakeitus ginčo sklypo paskirtį į gyvenamąją, šis sklypas jam bus išnuomotas ne aukciono tvarka, nėra teisėtas ir todėl negali būti saugomas teisės. Esant siekiui sklype vykdyti veiklą, nesusijusią su turimo pastato eksploatavimu, toks lūkestis prieštarauja viešajam interesui ir valstybinės žemės nuomos socialinei paskirčiai, todėl negali būti teisės aktų nustatyta tvarka ginamas.

Kasacinis teismas yra pasisakęs, kad valstybinės žemės perleidimo santykių įstatyme įtvirtintu reglamentavimu siekiama užtikrinti, kad valstybės (savivaldybių) nuosavybė būtų tvarkoma taip, jog tai atitiktų visos visuomenės interesus, viešajam interesui teikiant prioritetą prieš privatų tiek žemės naudojimo tikslų, paskirties, tiek žemės naudojimo sąlygų atžvilgiu. Šių teisinių santykių reglamentavimas grindžiamas valstybės turto tvarkymo viešosios teisės principu – sandoriai dėl valstybės turto turi būti sudaromi tik teisės aktų, reglamentuojančių disponavimą valstybės ir (ar) savivaldybių turtu, nustatytais atvejais ir būdais – ir yra imperatyvus. Valstybės (savivaldybių) žemės perleidimo sandoriai, sudaryti pažeidus viešosios teisės principą, kai valstybės (savivaldybių) turtas įgytas kitaip negu nustatyta imperatyviuoju reguliavimu, pažeidžiant įtvirtintą tvarką ir šio reguliavimo tikslus (saugomas vertybes), yra niekiniai. Taigi valstybinė žemė gali būti išnuomojama tik griežtai laikantis imperatyviųjų teisės normų (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2013 m. spalio 2 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-461/2013; kt.). Valstybinės žemės nuomos santykiams būdingas teisinis apibrėžtumas riboja šių santykių šalių galimybę tarpusavio susitarimu nusistatyti kitokias tarpusavio teises ir pareigas, negu tas, kurias įtvirtina atitinkamus santykius reglamentuojančios imperatyviosios įstatymų nuostatos (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2011 m. rugpjūčio 23 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-344/2011).

Ginčo žemės sklypas buvo suformuotas ir nuomojamas jame esančiam statiniui – valčių nuomos punktui – eksploatuoti. Šiuo pagrindu teisę nuomotis ginčo sklypą įgijo ir atsakovas R. B., 2009 m. spalio 28 d. pirkimo–pardavimo sutartimi įsigijęs nuosavybės teise valčių nuomos punktą ir jo priklausinius, todėl su juo 2010 m. vasario 17 d. buvo sudarytas susitarimas dėl valstybinės žemės nuomos. Nors 2010 m. spalio 12 d. valčių nuomos punktas sudegė, o 2011 m. spalio 4 d. Druskininkų savivaldybės administracijos direktoriaus įsakymu patvirtintas detalusis planas, kuriuo ginčo teritorijoje nurodyta gyvenamųjų namų statyba, atsakovo R. B. prašymu 2012 m. kovo 23 d. su juo ne aukciono tvarka buvo sudaryta valstybinės žemės nuomos sutartis, nors šio žemės sklypo poreikio jame esantiems pastatams eksploatuoti pagal Nekilnojamojo turto kadastre įrašytą jų tiesioginę paskirtį jau nebuvo.

Atsakovas R. B., statydamas valstybinės žemės sklype gyvenamąjį namą ir sudaręs ginčo žemės sklypo nuomos sutartį, įgyvendino tariamą teisę į valstybinės žemės nuomą ne aukciono tvarka, nustatytą tiems atvejams, kai valstybinės žemės sklypas yra reikalingas esamam statiniui eksploatuoti pagal Nekilnojamojo turto kadastre įrašytą jo tiesioginę paskirtį, nors iš anksto buvo žinoma, kad nebuvo teisinio pagrindo nuomoti ginčo valstybinę žemę ne aukciono tvarka. Dėl to spręstina, kad atsakovo R. B. veiksmai neatitiko teisingumo ir sąžiningumo principų, todėl jis prisiėmė padarinių, kylančių dėl imperatyviųjų įstatymo normų reikalavimų nepaisymo, riziką. Tai, inter alia, lemia ir taisyklės ex injuria jus non oritur (iš neteisės teisė nekyla) taikymą ir leidžia pripažinti, kad atsakovo lūkesčiai lengvatine tvarka naudotis žemės sklypu nėra teisėti, todėl negali būti ginami.

Apeliacinės instancijos teismas, įvertinęs šias aplinkybes, turėjo teisinį pagrindą konstatuoti, kad, sudegus valčių nuomos punktui ir nenumatant jo atstatyti bei naudoti pagal ankstesnę paskirtį, išnyko teisinis pagrindas nuomoti būtent šiam pastatui naudoti ne aukciono tvarka suteiktą valstybinės žemės sklypą. Kadangi 2012 m. kovo 23 d. valstybinės žemės nuomos sutarties tikslas buvo naudoti valstybinę žemę naujam gyvenamajam namui statyti, apeliacinės instancijos teismas pagrįstai sprendė, kad tiek ši sutartis, tiek Nacionalinės žemės tarnybos prie Žemės ūkio ministerijos Lazdijų, Druskininkų žemėtvarkos skyriaus vedėjo 2012 m. kovo 19 d. įsakymas, kurio pagrindu ji sudaryta, pažeidė valstybinės žemės nuomą reglamentuojančių teisės aktų reikalavimus, todėl pripažinti negaliojančiais.

Atsakovų argumentas, kad, pastatui sudegus, jo savininkas turi teisę atstatyti buvusį pastatą, o kartu – nuomoti valstybinę žemę ne aukciono tvarka, teisiškai nesudaro pagrindo panaikinti apeliacinės instancijos teismo sprendimą. Nagrinėjamu atveju nustatyta, kad vietoj nugriauto paslaugų paskirties valčių nuomos punkto buvo pastatytas gyvenamasis pastatas, t. y. visai kitos paskirties, nesutampančios su nurodyta Nekilnojamojo turto registre, statinys, ir tai iš esmės lemia skirtingą teritorijos naudojimą. Teisėjų kolegija atmeta nurodytą kasacinio skundo argumentą kaip teisiškai nepagrįstą.

Dėl detaliojo teritorijų planavimo sujungiant žemės sklypus tikslo

Atsakovai nesutinka su apeliacinės instancijos teismo išvada, kad, susipažinus su patvirtinto detaliojo planavimo medžiaga ir jo sprendiniais, neaišku, kokiam visuomenės (visuomeniniam) ir (ar) miesto poreikiui buvo reikalingas ginčo detaliuoju planavimu atliktas žemės sklypų sujungimas bei ginčo sklypo naudojimo režimo pakeitimas. Atsakovai teigia, kad egzistavo teisėtas ginčo detaliojo plano rengimo tikslas – ne tik pakeisti ginčo žemės sklypo teisinį režimą, bet ir nustatyti Druskininkų savivaldybės naudojamo 27,8570 ha ploto žemės sklypo reglamentus, kurių nebuvimas stabdė šios teritorijos plėtrą.

Konstitucinis Teismas savo jurisprudencijoje ne kartą yra konstatavęs, kad konstitucinio teisinės valstybės principo esmė – teisės viešpatavimas; konstitucinis teisės viešpatavimo imperatyvas reiškia, kad valdžios laisvę riboja teisė, kuriai privalo paklusti visi teisinių santykių subjektai, neišskiriant nė teisėkūros subjektų (2004 m. gruodžio 13 d., 2007 m. rugpjūčio 13 d., 2015 m. lapkričio 19 d. nutarimai). Šiuo principu turi būti vadovaujamasi ir kuriant teisę, ir ją įgyvendinant (2000 m. gruodžio 6 d., 2006 m. sausio 16 d., 2015 m. spalio 29 d. nutarimai).

Konstitucijoje įtvirtintas atsakingo valdymo principas suponuoja tai, kad visos valstybės institucijos ir pareigūnai turi vykdyti savo funkcijas vadovaudamiesi Konstitucija, teise, veikdami Tautos ir Lietuvos valstybės interesais, tinkamai įgyvendinti jiems Konstitucijos ir įstatymų suteiktus įgaliojimus (Konstitucinio Teismo 2012 m. spalio 26 d., 2012 m. lapkričio 10 d. išvados, 2014 m. gegužės 27 d. nutarimas).

Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymas sudaro prielaidas įgyvendinti Konstitucijos nuostatą, kad visos valdžios įstaigos tarnauja žmonėms, ir 3 straipsnyje įtvirtina viešojo administravimo principus: 1) įstatymo viršenybės, reiškiantį, kad viešojo administravimo subjektų įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą turi būti nustatyti teisės aktuose, o veikla turi atitikti šiame įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus; administraciniai aktai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais; 2) objektyvumo, reiškiantį, kad administracinio sprendimo priėmimas ir kiti oficialūs viešojo administravimo subjekto veiksmai turi būti nešališki ir objektyvūs; 3) proporcingumo, reiškiantį, kad administracinio sprendimo mastas ir jo įgyvendinimo priemonės turi atitikti būtinus ir pagrįstus administravimo tikslus; 4) nepiktnaudžiavimo valdžia, reiškiantį, kad viešojo administravimo subjektams draudžiama atlikti viešojo administravimo funkcijas neturint šio įstatymo nustatyta tvarka suteiktų viešojo administravimo įgaliojimų arba priimti administracinius sprendimus, siekiant kitų, negu įstatymų ar kitų norminių teisės aktų nustatyta, tikslų; kt.

Iš išdėstytų nuostatų ir konstitucinio teisinės valstybės principo kyla reikalavimas, kad savivaldybės institucijos sprendimai būtų aiškiai pagrįsti ir racionaliai motyvuoti, jais negalima jokių asmenų diskriminuoti ar kuriems nors asmenims teikti privilegijų. Neleistinas valstybės turto tvarkymas, neatitinkantis viešojo intereso, visuomenės poreikių.

Apeliacinės instancijos teismas, pažymėdamas, kad neaišku, kokiam visuomenės (visuomeniniam) ir (ar) miesto poreikiui buvo reikalingas žemės sklypų sujungimas bei ginčo sklypo naudojimo režimo pakeitimas, akcentavo ne Vijūnėlės parko teritorijos detaliojo planavimo tikslingumą apskritai, bet detaliuoju planu atlikto skirtingų sklypų – savivaldybės panaudos pagrindu valdomo 27,8570 ha sklypo ir privataus statinio savininko atsakovo R. B. nuomoto sklypo – sujungimo poreikio neaiškumą bei pastarojo sklypo naudojimo režimo pakeitimo pagrįstumo ir teisėtumo klausimą. Atsakovė ginčo detaliojo planavimo organizatorė Druskininkų savivaldybės administracija šioje byloje, įskaitant kasacinį skundą, nepateikė argumentų, kurie pašalintų minėtą neaiškumą dėl pirmiau nurodytų sklypų sujungimo poreikio ir kurie atitiktų viešojo administravimo principus, taip pat nepateikė argumentų, patvirtinančių patogesnį šių skirtingų pagal daugelį kriterijų žemės sklypų patogesnį naudojimą, administravimą, viešojo intereso patenkinimą juos sujungus.

Tokiu atveju lieka nepaneigta apeliacinės instancijos teismo išvada, kad sklypų sujungimas buvo prielaida, pakeitus ginčo žemės sklypo naudojimo būdą ir pobūdį, šiame sklype pradėti gyvenamojo namo statybas, kurios iki tol sklype buvo negalimos, t. y. iš esmės buvo įgyvendintas tik atsakovo R. B. privatus interesas. Sklypų sujungimas negali būti naudojamas kaip priemonė, kad būtų išvengta jungiamiems sklypams nustatytų tvarkymo ir naudojimo apribojimų.

Atsakovė Druskininkų savivaldybės administracija kasaciniame skunde nurodo, kad gero viešojo administravimo principas reikalauja esant įstatyme nustatytiems pagrindams priimti žmogui (šiuo atveju – 0,2802 ha žemės sklypo naudotojui) palankų sprendimą, jeigu toks sprendimas neprieštarauja teisės aktų reikalavimams ir viešajam interesui. Su šiuo argumentu sutiktina tik su sąlyga, kad tokiu sprendimu yra suderinti savivaldybės gyventojų bendruomenės ir atskirų gyventojų interesai ir užtikrinamas jų balansas, todėl toliau pasisakytina apie ginčo detaliojo planavimo atitiktį teisės aktų reikalavimams ir viešajam interesui.

Dėl ginčo teritorijos naudojimo būdo ir pobūdžio pakeitimo detaliuoju planu, vadovaujantis Teritorijų planavimo įstatymo 12 straipsnio 6 dalimi, teisėtumo

Teritorijų planavimo įstatyme (redakcija, galiojusi nuo 2010 m. spalio 1 d. iki 2011 m. gruodžio 31 d.) nustatyta: detalusis teritorijų planavimas – savivaldybės teritorijos dalių planavimas žemės sklypo riboms nustatyti, naudojimo ir veiklos jame plėtojimo sąlygoms nustatyti, pakeisti arba panaikinti (2 straipsnio 4 dalis); detaliojo teritorijų planavimo organizatoriai yra savivaldybės administracijos direktorius ir valstybinės žemės valdytojai (20 straipsnio 1 dalis). Žemės įstatymo 32 straipsnio 4 dalyje nurodyta, kad savivaldybės teritorijai arba jos daliai rengiamus detaliuosius planus tvirtina savivaldybės taryba ar jos įgaliotas savivaldybės administracijos direktorius.

Teritorijų planavimo įstatymo 24 straipsnyje 1 dalyje nurodyta, kad rengti detaliuosius planus formuojant žemės sklypus gyvenamųjų namų ir kitos paskirties pastatų bei statinių statybai galima tik tais atvejais, kai statyba numatyta savivaldybės teritorijos ar jos dalies bendruosiuose planuose arba specialiuosiuose saugomų teritorijų, zonų ir ribų arba valstybės saugomų teritorijų tvarkymo planuose, saugomų paveldo objektų, taip pat gyvenamųjų ar kitų teritorijų išdėstymo planuose; 4 dalyje nustatyta, kad detalieji planai negali būti rengiami, jei planavimo tikslai prieštarauja įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimams; 26 straipsnio 3 dalyje – kad detaliojo plano sprendiniai turi neprieštarauti įstatymais, Vyriausybės nutarimais nustatytų specialiųjų žemės naudojimo sąlygų reikalavimams, galiojantiems savivaldybės teritorijos ir jos dalių bendrųjų, taip pat specialiųjų planų (išskyrus žemės reformos žemėtvarkos projektus, kurių sprendinius keičia detalieji planai) sprendiniams, kitiems teisės aktams.

Prieš atliekant ginčo detalųjį planavimą, 0,2129 ha ploto ginčo valstybinės žemės sklypo, išnuomoto valčių nuomos punkto savininkui, paskirtis buvo „kitos paskirties žemė“; naudojimo būdas – rekreacinės teritorijos; naudojimo pobūdis – ilgalaikio (stacionaraus) poilsio pastatų statybos. Atlikus ginčo detalųjį planavimą ir ginčo žemės sklypą sujungus su savivaldybės naudojamu 27,8570 ha žemės sklypu, ginčo teritorijos naudojimo būdas buvo pakeistas į „gyvenamosios teritorijos“; naudojimo pobūdis – į „vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų namų statybos“.

Nurodyti pakeitimai atlikti nekeičiant Bendrojo plano, bet vadovaujantis TPĮ 12 straipsnio 6 dalies nuostata, kad savivaldybės teritorijos dalies (miesto ar miestelio) bendrieji planai nekeičiami, jeigu šių planų gyvenamosios, visuomeninės, pramonės ir sandėliavimo bei komercinės paskirties teritorijose numatomi kito naudojimo būdo (negu nustatytas) žemės sklypai sudaro ne daugiau kaip 20 procentų bendro konkrečios teritorijos pažymėto ploto. Atsakovų nuomone, ginčo pakeitimai atitiko nurodytos teisės normos nuostatas ir atlikti teisėtai.

Pažymėtina, kad TPĮ 12 straipsnio 6 dalyje aiškiai apibrėžtos konkrečios teritorijos (gyvenamosios, visuomeninės, pramonės ir sandėliavimo bei komercinės paskirties teritorijos), kurių atitinkamoje dalyje (ne daugiau kaip 20 procentų) gali būti nustatomi kito naudojimo būdo (negu nustatytas) žemės sklypai, nekeičiant savivaldybės teritorijos dalies (miesto ar miestelio) bendrojo plano. Kitokių nei išvardyti žemės naudojimo būdų nenurodymas šioje teisės normoje reiškia, kad Teritorijų planavimo įstatymo 12 straipsnio 6 dalyje nustatyta išimtis tokio naudojimo teritorijoms netaikoma, t. y. nepatenka į šios normos reguliavimo sritį. Tokios nuostatos dėl minėtos teisės normos aiškinimo laikėsi Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2012 m. birželio 18 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A662-1790/2012. Teisėjų kolegija atsižvelgia į nagrinėjamoje byloje aktualią nurodytą teisės aiškinimo praktiką.

Taigi rekreacinės teritorijos yra teritorijų naudojimo būdo rūšis, kuri nėra įtvirtinta Teritorijų planavimo įstatymo 12 straipsnio 6 dalyje, todėl darytina išvada, kad nekeičiant bendrojo plano, o rengiant detalųjį planą, negalimas nustatyto rekreacinės teritorijos naudojimo būdo pakeitimas į kitokį. Nustatyta, kad prieš ginčo detalųjį planavimą, t. y. tuo metu, kai buvo aktualu nuspręsti, ar yra pagrindas taikyti Teritorijų planavimo įstatymo 12 straipsnio 6 dalies nuostatas, ginčo sklypas pagal naudojimo būdą buvo ne visuomeninės paskirties, bet rekreacinė teritorija, todėl negalėjo būti pakeistas į kitą naudojimo būdą, taip pat į „gyvenamosios teritorijos“. Byloje nenustatyta aplinkybė, kad kuriuo nors momentu ginčo teritorija pagal naudojimo būdą būtų buvusi visuomeninės paskirties. Tai, kad ginčo teritorija jau po detaliojo planavimo metu atliktų pakeitimų, buvo sujungta su kitu sklypu ir tapo jo dalimi, kuriame vienas iš nustatytų naudojimo būdų yra visuomeninis, neturi reikšmės nagrinėjamoje byloje sprendžiamam klausimui dėl Teritorijų planavimo įstatymo 12 straipsnio 6 dalies taikymo detaliojo planavimo metu.

Ginčo detaliuoju planu ginčo teritorijos naudojimo būdą ir pobūdį pakeitus pažeidžiant Teritorijų planavimo įstatymo 12 straipsnio 6 dalies nuostatas, šis detalusis planas Druskininkų savivaldybės administracijos direktoriaus 2011 m. spalio 4 d. įsakymu patvirtintas neteisėtai.

Dėl kitų teisės normų nuostatų, aktualių sprendžiant dėl galimybės pakeisti rekreacinės teritorijos naudojimo būdą

Atsakovų nuomone, apeliacinės instancijos teismas nepagrįstai rėmėsi Bendrojo plano reglamentų lentelėje nurodytu teritorijos pavadinimu „Viešųjų erdvių - pasyvios rekreacijos teritorijos“, taip pat Bendrojo plano kraštovaizdžio tvarkymo brėžiniu, Rekreacijos ir turizmo plėtojimo brėžiniu, nes šie brėžiniai nėra teisiškai reikšmingi taikant TPĮ 12 straipsnio 6 dalį. „Estetiškai vertingiausios vietovės“ pažymėjimas Bendrajame plane nesukuria draudimo toje teritorijoje statyti gyvenamosios paskirties statinius, o teismo nurodytas aplinkos apsaugos motyvas per se negali būti pagrindas pripažinti atitinkamus administracinius aktus negaliojančiais ar pažeidžiančiais viešąjį interesą, nes saugomi objektai bei jų apsaugai būtini ir proporcingi apribojimai turi būti nustatyti teisės aktų įgaliotų institucijų.

Sutiktina su atsakovų argumentu, kad jo išvardyti Bendrojo plano sprendiniai nėra teisiškai reikšmingi taikant TPĮ 12 straipsnio 6 dalį, tačiau jie reikšmingi, atsižvelgiant į kitas teritorijų planavimą reglamentuojančias teisės normas. Teritorijų planavimo įstatymo 3 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta, kad nustatant konkrečių teritorijų planavimo tikslus, be kita ko būtina atsižvelgti į visuomenės poreikius, planuojamos teritorijos kraštovaizdžio ypatumus, geografinę padėtį, geologines sąlygas, urbanistikos, architektūros, techninius, aplinkosaugos, paveldosaugos, žemės ir kito nekilnojamojo turto savininkų ir trečiųjų asmenų teises; 26 straipsnio 3 dalyje nurodyta, kad detaliojo plano sprendiniai turi neprieštarauti įstatymais, Vyriausybės nutarimais nustatytų specialiųjų žemės naudojimo sąlygų reikalavimams, galiojantiems savivaldybės teritorijos ir jos dalių bendrųjų, taip pat specialiųjų planų (išskyrus žemės reformos žemėtvarkos projektus, kurių sprendinius keičia detalieji planai) sprendiniams, kitiems teisės aktams.

Rekreacinė teritorija – vietovė, turinti gamtinių, kultūrinių, aplinkos savybių ir sąlygų žmonių visaverčiam fiziniam ir dvasiniam poilsiui organizuoti (Turizmo įstatymo 2 straipsnio 26 dalis). Apeliacinės instancijos teismas konstatavo, kad ginčo detaliuoju planu ginčo teritorijos naudojimo būdas iš „rekreacinės teritorijos“ pakeistas į „gyvenamosios teritorijos“ ir leista pradėti gyvenamojo namo statybas. Tuo tarpu Bendrojo plano reglamentų lentelėje ši teritorija įvardyta kaip viešųjų erdvių – pasyvios rekreacijos teritorija, joje rekomenduojamos viešosios erdvės, upių apsaugos zonos, įrengiamos pagal specialiųjų planų sprendinius. Bendrojo plano Rekreacijos, turizmo, gamtos ir kultūros paveldo plėtojimo brėžinyje ji priskirta prie estetiškai vertingiausių vietovių, o Bendrojo plano Kraštovaizdžio tvarkymo brėžinyje pažymėta ne tik kaip viešųjų erdvių pasyvios rekreacijos teritorija, bet ir kaip Druskininkų miesto rekreaciniai ir bendro naudojimo želdynai. Pagal Druskininkų savivaldybės turizmo ir rekreacinių teritorijų specialųjį planą ginčo žemės sklypas patenka į rekreacinio naudojimo neurbanizuojamą teritoriją, jai nustatyti aplinkosaugos apribojimai – paviršinio vandens telkinių apsaugos zona, kraštovaizdžio vizualinė apsauga, taip pat kiti apribojimai – rekreacinių teritorijų apsauga, kurorto apsauga.

Taigi ginčo detaliojo plano sprendiniai suformuoti ne tik neatsižvelgiant į išvardytus aukštesnės galios teritorijų planavimo dokumentų sprendinius ir su jais nesuderinus, bet ir prieštaraujant Teritorijų planavimo įstatymo 26 straipsnio 3 dalies nuostatoms, imperatyviai draudžiančioms tokias neatitiktis. Nurodytose teisės norimose įtvirtinti ne formalūs reikalavimai, bet atitinkantys esmines valdžios institucijų pareigas vykdyti savo funkcijas vadovaujantis Konstitucija, teise, veikiant Tautos ir Lietuvos valstybės interesais, tinkamai įgyvendinant Konstitucijos ir įstatymų suteiktus įgaliojimus. Teisėjų kolegija sprendžia, kad apeliacinės instancijos teismo išvada, jog ginčo žemės sklypo juridinis prijungimas prie kito sklypo nepakeitė jo vietos rekreacinėje teritorijoje, todėl jo poreikis rekreacijai nepakito, atitiko galiojančias Teritorijų planavimo įstatymo nuostatas. Kasacinio skundo argumentai dėl Teritorijų planavimo įstatymo pažeidimų teisiškai nepagrįsti.

Dėl specialiųjų žemės naudojimo sąlygų taikymo ginčo žemės sklypui

Atsakovų nuomone, apeliacinės instancijos teismas netinkamai įvertino įrodymus, t. y. Alytaus apskrities viršininko administracijos 2003 m. sausio 28 d. sudarytoje žemės sklypo kadastro duomenų lentelėje įrašą apie žemės naudojimo apribojimus neteisingai įvertino kaip nustatantį antrosios apsaugos juostos režimą. Dėl ginčo teritorijos priskyrimo konkrečiai apsaugos juostai būtina spręsti, nes tai lemia taikomų apribojimų apimtį. Atsakovai taip pat pažymi, kad Saugomų teritorijų įstatyme įtvirtintas reglamentavimas nesuteikė apskrities viršininkui teisės nustatyti kurortų apsaugos zonų. Pagal STĮ 18 straipsnio 5 dalį (nurodomos teisės normų redakcijos, galiojusios detaliojo plano patvirtinimo metu) ekologinės apsaugos zonos, įskaitant kurortų apsaugos zonas, nustatomos specialiuosiuose ir bendruosiuose teritorijų planavimo dokumentuose, jos nebuvo nustatytos specialiuoju ar bendruoju planu. Be to, joks teisės aktas neįtvirtina, kad kurortų apsaugos zonos (juostos) nustatomos visai kurorto teritorijai.

Konstitucinis Teismas yra konstatavęs, kad žemės, miškų ir vandens telkinių tinkamas, racionalus naudojimas ir apsauga – Konstitucijos ginamas viešasis interesas (Konstitucinio Teismo 2005 m. gegužės 13 d. nutarimas); valstybė, turėdama konstitucinę priedermę veikti taip, kad būtų garantuota natūralios gamtinės aplinkos, atskirų jos objektų apsauga, gamtos išteklių racionalus naudojimas, atkūrimas bei jų gausinimas, gali įstatymu nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuriuo būtų ribojamas atskirų gamtinės aplinkos objektų (gamtos išteklių) naudojimas (Konstitucinio Teismo 2007 m. rugsėjo 6 d., 2008 m. liepos 4 d. nutarimai).

Kurortų apsaugos zonos įstatymuose reglamentuojamos ne tik kaip bendrosios ekologinės apsaugos zonos pagal atsakovų nurodomą Saugomų teritorijų įstatymo 18 straipsnio 2 dalies 1 punktą, bet ir kaip specialiosios žemės naudojimo sąlygos. Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų samprata analogiškai suformuluota TPĮ 2 straipsnio 29 dalyje ir Žemės įstatymo 2 straipsnio 4 dalyje: specialiosios žemės naudojimo sąlygos – įstatymais ar Vyriausybės nutarimais nustatyti ūkinės ir kitokios veiklos apribojimai, priklausantys nuo geografinės padėties, gretimybių, pagrindinės tikslinės žemės naudojimo paskirties, žemės sklypo naudojimo būdo ir pobūdžio bei žemės sklype esančių statinių ir aplinkos apsaugos poreikių. Kurortų apsaugos zonų teisinis reglamentavimas detalizuotas Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarime Nr. 343.

Atsakovai nesutinka su byloje esančių įrodymų vertinimu, kurio pagrindu apeliacinės instancijos teismas sprendė, kad Alytaus apskrities viršininko administracijos 2003 m. sausio 28 d. sudarytoje žemės sklypo kadastro duomenų lentelėje įrašas apie žemės naudojimo apribojimus reiškia kurortų apsaugos zonos antrosios juostos režimą. Dėl to pažymėtina, kad, nagrinėjant bylą kasacine tvarka, sprendžiami teisės aiškinimo ir taikymo klausimai, todėl bylos įrodymai iš naujo netiriami, faktinės aplinkybės nenustatomos (CPK 353 straipsnio 1 dalis). Kasacinis teismas patikrina, ar nustatant faktines aplinkybes buvo tinkamai taikytos įrodymus ir įrodinėjimą reglamentuojančios civilinio proceso normos.

Vienas iš įrodymų vertinimo reikalavimų pagal CPK 185 straipsnį yra nustatant faktines aplinkybes įvertinti visus byloje esančius įrodymus ir dėl bylai reikšmingų faktų spręsti pagal įrodymų visumą. Apeliacinės instancijos teismas išvadą apie kurorto apsaugos zonos ir konkrečios juostos nustatymą ginčo žemės sklype padarė remdamasis ne vienu pirmiau nurodytu dokumentu, bet įrodymų visetu, įskaitant Druskininkų savivaldybės mero 2002 m. gruodžio 31 d. raštą Nr. 03-03-1378 „Dėl specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų patikslinimo“, kuris adresuotas Alytaus apskrities viršininko administracijos Druskininkų žemėtvarkos skyriui. Šiuo raštu siūloma visame ginčo žemės sklype nustatyti specialiąsias žemės ir miško naudojimo sąlygas, nurodytas Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo Nr. 343 77 straipsnyje. Šis straipsnis tiesiogiai reglamentuoja reikalavimus, kurie taikomi kurortų apsaugos zonoje esančiai antrajai juostai. Teismas taip pat atsižvelgė į Alytaus apskrities viršininko 2003 m. sausio 27 d. įsakymą Nr. 15-159 „Dėl valstybinės žemės sklypo įregistravimo“, kuriame nurodyta, kad, atsižvelgiant į Druskininkų savivaldybės mero siūlymą ir pastatų savininko prašymą, sklypo naudotojui nurodyta laikytis specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų, nurodytų pirmiau minėtame Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo Nr. 343 77 straipsnyje, nustatančiame naudojimo apribojimus kurorto apsaugos zonos antrojoje juostoje. Teisėjų kolegija sprendžia, kad teismas tinkamai taikė CPK 185 straipsnį darydamas išvadą, kad ginčo žemės sklype nustatyta antroji kurorto apsaugos zonos juosta.

Atsakovų argumentas, kad Saugomų teritorijų įstatyme įtvirtintas reglamentavimas nesuteikė apskrities viršininkui teisės nustatyti kurortų apsaugos zonų, yra nepagrįstas, sprendžiant dėl ginčo zonų galiojimo. Šioje byloje nebuvo pareikšta reikalavimų panaikinti administracinius aktus, kurie nustatė kurorto apsaugos zonas. Žemės įstatymo 10 straipsnyje (redakcija, galiojusi Alytaus apskrities viršininko 2003 m. sausio 27 d. įsakymo priėmimo metu) nustatyta, kad specialiąsias žemės, miško ir vandens telkinių naudojimo sąlygas sudaro įstatymų nustatyti bendrieji žemės, miško ir vandens telkinių naudojimo tam tikrose teritorijose apribojimai, sąlygos ir reikalavimai; specialiąsias žemės ir miško naudojimo sąlygas konkrečiam žemės sklypui pagal teritorijų planavimo dokumentus bei konkrečiam vandens telkiniui nustato apskrities viršininkas. Tai reiškia, kad kurorto apsaugos zonos yra vienos iš specialiųjų žemės, miško ir vandens telkinių naudojimo sąlygų, kurias nustatyti turėjo teisę apskrities viršininkas. Kurorto apsaugos zonos ginčo sklypui buvo nustatytos administraciniais aktais, šie nenuginčyti, nepanaikinti ir galioja. Nustatyti ribojimai buvo ir yra teisiškai įregistruoti, todėl yra privalomi.

Teritorijų planavimo procese esant nustatytoms specialiosioms žemės naudojimo sąlygoms, į jas būtina atsižvelgti (TPĮ 26 straipsnio 3 dalis). Pasisakant dėl specialiųjų žemės naudojimo sąlygų, taikomų konkrečiam žemės sklypui, įrašymo į Nekilnojamojo turto registrą reikšmės, pažymėtina, kad Žemės įstatymo 22 straipsnio 7 dalyje nustatyta, jog nustatytos specialiosios žemės naudojimo sąlygos konkrečiam žemės sklypui taikomos nuo jų įrašymo į Nekilnojamojo turto registrą. Šios nuostatos nedetalizuoja, kad turi būti registruojami konkretūs ribojimai. Susiklostė praktika, kad tokie ribojimai yra registruojami nurodant specialiųjų žemės naudojimo sąlygų pavadinimą, o ne detalų jų turinį. Esant tokiems ribojimams asmenys iš registro gauna informaciją apie taikomus ribojimus ir privalo jų laikytis. Esant registre išviešintiems ribojimams asmuo neturi pagrindo gintis jų nežinojimo ar neišviešinimo aplinkybe. Byloje nustatyta, kad kurortų apsaugos zonos kaip specialioji ginčo žemės sklypo naudojimo sąlyga buvo nustatyta ir įregistruota Nekilnojamojo turto registre, todėl detaliojo planavimo metu kilus klausimų dėl šiomis sąlygomis nustatytų suvaržymų ginčo žemės sklypui, suinteresuotiems asmenims veikiant sąžiningai ir apdairiai, siekiant nepažeisti TPĮ 26 straipsnio 3 dalies nuostatų, buvo galimybė šiuos klausimus kelti atsakingoms institucijoms, nustatyta tvarka ginčyti šių sąlygų nustatymo pagrįstumą.

Dėl gyvenamosios statybos kurortų apsaugos zonų antrojoje juostoje

Nagrinėjamu atveju teismas nustatė, kad Druskininkų savivaldybei buvo žinoma ne tik apie kurortų apsaugos zonų taikymą ginčo sklypui, bet ir apie tai, kad taikytini būtent Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo Nr. 343 77 punkte nustatytos antrosios kurortų apsaugos zonos juostos ribojimai. Pažymėtina, kad ir naujai suformuotam žemės sklypui, kurio dalis buvo išnuomota atsakovui R. B., taip pat galioja specialioji žemės naudojimo sąlyga – kurortų apsaugos zonos.

Kasatoriai teikė argumentus, kad apeliacinės instancijos teismas padarė nepagristą išvadą, jog kurortų apsaugos zonos antrojoje juostoje negalima gyvenamosios paskirties statinių statyba, nes neatsižvelgė į Turizmo įstatymo 2 straipsnio 19 punkto nuostatas. Pagal šią teisės normą kurortas – įstatymu suteiktas statusas gyvenamajai vietovei, kurioje yra moksliškai ištirtų ir pripažintų gydomaisiais gamtinių gydomųjų veiksnių (mineralinių vandenų, gydomojo purvo, sveikatai palankus mikroklimatas, rekreacinių želdinių, vandens telkinių) ir išplėtota speciali infrastruktūra naudoti šiuos veiksnius gydymo, sveikatinimo, turizmo ir poilsio reikmėms. Atsakovų nuomone, gyvenamojo būsto fondo, kuris potencialiai gali būti naudojamas turizmo paslaugoms teikti, plėtra pripažintina kurorto infrastruktūros plėtra.

Nagrinėjamu atveju taikomi apribojimai, nustatyti Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo Nr. 343 77 punkto nuostatose, dėl antrosios kurortų apsaugos zonos juostos. Šioje juostoje, be kita ko, draudžiama vykdyti statybos ir kasybos darbus, nesusijusius su kurorto paskirtimi ir jo plėtojimu bei aplinkos tvarkymu. Statybos ir kasybos darbai, susiję su kurorto paskirtimi ir jo plėtojimu, apima kurorto infrastuktūros plėtrą, o ne bet kokią statybą kurorto teritorijoje. Kurorto infrastruktūros dalį sudaro apgyvendinimo paslaugoms teikti skirti statiniai. Turizmo įstatymo 2 straipsnio 2 dalyje apgyvendinimo infrastruktūra apibūdinama kaip specialiai suplanuota teritorija, pastatai ar jų dalys, jų įranga, reikalinga apgyvendinimo paslaugoms teikti. Tai gali būti sveikatinimo, poilsio, paslaugų, gydymo ir kitų su kurorto lankytojų aptarnavimu ir jo pagrindine paskirtimi ir veikla susiję elementai. Tuo tarpu kiti gyvenamieji namai gali būti pastatyti ir įrengti apgyvendinimo paslaugoms teikti, bet vien tokia potenciali galimybė nėra pakankamas pagrindas spręsti, kad konkretus pastatas turėtų būti vertinamas kaip speciali kurorto infrastruktūra. Teisėjų kolegija sprendžia, kad individualiai ir privačiai naudojamo gyvenamojo namo statyba šių nuostatų prasme nepriskirtina prie statybos, kuri susijusi su kurorto infrastruktūros plėtra.

Pažymėtina, kad Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo Nr. 343 78 punkte įtvirtinta trečioji kurortų apsaugos zonos juosta, kuriai priskiriamose teritorijose draudžiama vykdyti darbus, galinčius turėti neigiamą poveikį gydomiesiems bei rekreaciniams gamtos ištekliams. Pagal Turizmo įstatymo 2 straipsnio 27 dalį rekreaciniai ištekliai – gamtinės, kultūrinės aplinkos savybės, tinkamos žmonių visaverčiam fiziniam ir dvasiniam poilsiui organizuoti ir kurorto higieninei būklei. Taikant šią normą, būtina vertinti, ar konkretūs statybos darbai ir jų padariniai neturės nurodyto neigiamo poveikio. Tvirtinant detalųjį planą tokio vertinimo nebuvo atlikta.

Atsakovai nurodė argumentą, kad detaliajam planui pritarė teritorijų planavimo procedūroje dalyvavusios institucijos. Šie argumentai teisiškai nepagrįsti. Jie savaime nepagrindžia ir neįrodo, kad nepadaryta teisės aktų pažeidimų. Aplinkos apsaugos ministerijos institucijų nuomonės ir derinimai nereiškia, kad Teritorijų planavimo įstatymo reikalavimai buvo įvykdyti tinkamai. Teisėjų kolegija sutinka su apeliacinės instancijos teismo išvada, padaryta atsižvelgiant į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo formuojamą praktiką, kad savivaldybės taryba arba savivaldybės administracijos direktorius, priimdami sprendimą dėl detaliojo plano patvirtinimo, savarankiškai, nepriklausomai nuo teritorijų planavimo dokumento patikrinimo akte esančios teigiamos išvados, sprendžia, ar tvirtinti detalųjį planą ar ne (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2007 m. liepos 5 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS17-285/2007). Tai, kad tiek Lietuvos Respublikos aplinkos ministerija, kuri dalyvauja teritorijų planavimo procedūrose pagal savo kompetenciją, tiek Valstybinė teritorijų planavimo ir statybos inspekcija atliko šių žemės sklypų sujungimo bei detaliojo planavimo procedūrų patikrinimą ir esminių pažeidimų nenustatė, neturi reikšmės vertinant įsakymo pagrįstumą ir teisėtumą.

Ginčo detalusis planas, pagal kurį ginčo sklypo naudojimo būdas bei pobūdis pakeistas prijungiant atsakovo R. B. nuomotą ginčo sklypą prie savivaldybės valdomo sklypo, tuo pagrindu nustatant naują ginčo sklypo naudojimo režimą, atitiko išimtinai atsakovo R. B. interesus, bet prieštaravo pirmiau nurodytoms teisės normoms (Teritorijų planavimo įstatymo 12 straipsnio 6 dalis, 24 straipsnio 1, 4 dalys, 26 straipsnio 3 dalis, Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo Nr. 343 78 punktas) ir viešajam interesui. Dėl to apeliacinės instancijos teismas Druskininkų savivaldybės administracijos direktoriaus 2011 m. spalio 4 d. įsakymą, kuriuo ginčo detalusis planas patvirtintas, panaikino pagrįstai.

Dėl Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo Nr. 343 XVI skyriaus normų galiojimo

Atsakovų nuomone, atsižvelgiant į Lietuvos Respublikos teisingumo ministro 2013 m. gruodžio 23 d. įsakymu Nr. 1R-298 patvirtintų Teisės aktų projektų rengimo rekomendacijų (toliau – Rekomendacijos) 86 punktą, įrašą Vyriausybės interneto puslapyje, Teisės aktų registro duomenis, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką, apeliacinės instancijos teismas netinkamai aiškino Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo Nr. 343 galiojimą, todėl padarė nepagrįstą ir neteisėtą išvadą, kad šio nutarimo XVI skyrius „Kurortų apsaugos zonos“ negaliojo nuo 2015 m. rugsėjo 30 d. iki 2016 m. kovo 18 d., o visą kitą laiką nutarimo XVI skyrius galiojo (-a) ir yra taikytinas. Atsakovų nuomone, Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo Nr. 343 XVI skyriaus nuostatos, Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarimu Nr. 1025 pripažintos netekusiomis galios, nebegalioja ir šiuo metu, nors pastarasis Vyriausybės nutarimas buvo pripažintas netekusiu galios Vyriausybės 2016 m. gegužės 2 d. nutarimu Nr. 438.

Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarime Nr. 1025, įsigaliojusiame 2015 m. rugsėjo 30 d., buvo nustatyta: „Lietuvos Respublikos Vyriausybė nutaria: pakeisti Specialiąsias žemės ir miško naudojimo sąlygas, patvirtintas Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimu Nr. 343 „Dėl Specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų patvirtinimo“, ir pripažinti netekusiu galios XVI skyrių.“

Vyriausybė 2016 m. gegužės 2 d. priėmė nutarimą Nr. 438 (įsigaliojo 2016 m. gegužės 5 d.), kuriame nurodyta: „Lietuvos Respublikos Vyriausybė nutaria: pripažinti netekusiu galios Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarimą Nr. 1025 „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo Nr. 343 „Dėl Specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų patvirtinimo“ pakeitimo“.

Atsakovų nurodytose Rekomendacijose nustatomi teisės akto projekto formos, struktūros, turinio, teisės terminijos, teisės akto keitimo ir pripažinimo netekusiu galios teisės technikos rekomendacinio pobūdžio reikalavimai (Rekomendacijų 1 punktas). Taigi šiame teisės akte išdėstytų nuostatų rekomenduojama laikytis teisėkūros subjektams, jiems priimant teisės aktus, kad šie atitiktų Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnyje įtvirtintus teisėkūros principus (tikslingumo, proporcingumo, pagarbos asmens teisėms ir laisvėms, atvirumo ir skaidrumo, efektyvumo, aiškumo ir sistemiškumo), bendrinės lietuvių kalbos normas ir kitus pirmiau nurodytus reikalavimus. Vis dėlto šių reikalavimų suformulavimas Rekomendacijose per se neužtikrina teisėkūros subjektų tikslaus jų laikymosi, todėl priimamuose teisės aktuose gali pasitaikyti neatitikčių šiems reikalavimams. Teisės normų aiškinimo ir taikymo klausimai, kylantys dėl tokių neatitikčių, sprendžiami vadovaujantis bendraisiais teisingumo, protingumo ir sąžiningumo principais, taip pat taikant teisės normų aiškinimo principus, inter alia nustatant taikomos normos prasmę, atsižvelgiama į jos ir taikytino teisės akto tikslus bei uždavinius. Kai taikytiname teisės akte šie tikslai ir uždaviniai nenurodyti, siekiant juos nustatyti, atsižvelgiama į travaux préparatoires (parengiamuosius dokumentus).

Vyriausybės 2016 m. gegužės 2 d. nutarimu Nr. 438 pripažinus netekusiu galios Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarimo Nr. 1025, kuriuo Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo Nr. 343 XVI skyrius, reglamentuojantis kurortų apsaugos zonas, buvo pripažintas netekusiu galios, Vyriausybės 2016 m. gegužės 2 d. nutarime Nr. 438 expressis verbis (tiesiogiai) nebuvo pasisakyta dėl Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo Nr. 343 XVI skyriaus normų galiojimo. Pažymėtina, kad dėl Vyriausybės 2016 m. gegužės 2 d. nutarimo Nr. 438 priėmimo tikslo ir Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarimo Nr. 1025 panaikinimo padarinių yra pasisakęs Konstitucinis Teismas 2016 m. liepos 8 d. nutarime. Konstitucinis Teismas, be kita ko, pažymėjo, kad iš Vyriausybės 2016 m. gegužės 2 d. nutarimo Nr. 438 travaux préparatoires (parengiamųjų dokumentų) matyti, jog šis nutarimas priimtas, siekiant pašalinti abejones dėl Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarimo Nr. 1025 teisėtumo, todėl Vyriausybė 2016 m. gegužės 2 d. nutarimu Nr. 438 panaikino 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarimą Nr. 1025. Konstitucinis Teismas pažymėjo, kad Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarimas Nr. 1025 yra pašalintas iš teisės sistemos.

Teisėjų kolegija, atsižvelgdama į Konstitucinio Teismo nustatytus Vyriausybės 2016 m. gegužės 2 d. nutarimo Nr. 438 priėmimo tikslus ir travaux préparatoires išreikštus Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarimo Nr. 1025 pripažinimo netekusiu galios motyvus, taip pat į Konstitucinio Teismo vertinimą, kad Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarimas Nr. 1025 yra pašalintas iš teisės sistemos, sprendžia, kad Vyriausybės 2016 m. gegužės 2 d. nutarimas Nr. 438 aiškintinas kaip panaikinantis Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarimą Nr. 1025, kartu – ir jo sukeltus padarinius, t. y. Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo Nr. 343 XVI skyriaus normų negaliojimą. Kitaip tariant, įsigaliojus Vyriausybės 2016 m. gegužės 2 d. nutarimui Nr. 438, Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo Nr. 343 XVI skyriaus normų galiojimas buvo atkurtas.

Priešingas pirmiau išdėstytajam aiškinimas reikštų, kad Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarimo Nr. 1025 pripažinimas netekusiu galios turi tik formalią reikšmę ir jo poveikis teisės sistemoje išliko, t. y. de facto (faktiškai) Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarimas Nr. 1025 iš teisės sistemos nepašalintas. Tai taip pat reikštų, kad tol, kol Vyriausybė nesureaguos ir expressis verbis nepasisakys dėl Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo Nr. 343 XVI skyriaus normų galiojimo, viešojo administravimo subjektai ir teisingumo vykdytojai privalės laikytis ir vykdyti galbūt neteisėtai priimto teisės akto nuostatas, negalės taikyti Žemės įstatymo, Saugomų teritorijų įstatymo ir kitų įstatymų normas detalizuojančio teisės akto nuostatų ir užtikrinti saugomų teritorijų realios apsaugos.

Teisėkūroje taikomas aiškumo principas. Jis reiškia, kad teisės aktuose nustatytas teisinis reguliavimas turi būti logiškas, nuoseklus, glaustas, suprantamas, tikslus, aiškus ir nedviprasmiškas. Vyriausybė, siekdama nustatyti, kad Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo Nr. 343 XVI skyriaus normos po Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarimo Nr. 1025 panaikinimo lieka negaliojančios, turėjo galimybę ir prievolę tokią valią aiškiai nurodyti priimtame nutarime. Vyriausybės nutarimo tekstas ir Konstitucinio teismo išaiškinimai dėl teisės aktų galiojimo yra pakankami spręsti dėl panaikinamo teisės akto teisinių padarinių. Tokios išvados nedaromos pagal Vyriausybės interneto puslapio „Naujienų“ skiltyje publikuojamus įrašus apie Vyriausybės veiklą.

Atsakovų nurodomose Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartyse vadovaujantis ABTĮ 92 straipsniu pasisakyta, kad panaikinus skundžiamą aktą, iki jo galiojusio akto galia automatiškai neatkuriama. Nurodytose bylose administracinis teismas sprendė ne dėl norminių, bet individualių teisės aktų galiojimo. Teismo tikslas administracinėje byloje - atkurti neteisėtu aktu pažeistas pareiškėjo teises ar teisėtus interesus, t. y. buvusią iki ginčijamo akto (veiksmo) priėmimo asmens padėtį, kurios atkūrimui nėra būtina atkurti anksčiau galiojusio kito akto teisinę galią. Šioje byloje pasisakoma dėl norminio akto, be to, būtent Vyriausybės nutarimo galiojimo, o šių teisės aktų teisėtumo klausimus sprendžia ne administraciniai teismai, bet Konstitucinis Teismas. Dėl to atsakovų nurodytose nutartyse formuojamos praktikos nėra pagrindo taikyti nagrinėjamoje byloje, aiškinat dėl Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo Nr. 343 galiojimo.

Sutiktina su atsakovų argumentu, kad apeliacinės instancijos teismas nepagrįstai sprendė, jog Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo Nr. 343 XVI skyrius negaliojo iki 2016 m. kovo 18 d. Nurodytą dieną Konstitucinis Teismas nusprendė priimti pareiškėjos Lietuvos Respublikos Prezidentės prašymą ištirti, ar Vyriausybės 2015 m. rugsėjo 23 d. nutarimas Nr. 1025 neprieštarauja konstituciniams teisinės valstybės, atsakingo valdymo principams, ir nurodyto nutarimo galiojimą sustabdė iki Konstitucinio Teismo nutarimo dėl šios bylos paskelbimo. Atsižvelgiant į Konstitucinio Teismo išaiškinimą 2013 m. lapkričio 13 d. sprendime, teisės akto galiojimo sustabdymas priėmus prašymą nepanaikina ir nepakeičia įvykusių teisinių padarinių. Tai reiškia, kad dėl Konstitucinio Teismo atlikto teisės akto galiojimo sustabdymo Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo Nr. 343 XVI skyriaus nuostatos nepradėjo galioti, kadangi dar nebuvo panaikintas šį nutarimą panaikinantis ginčijamas Konstituciniame Teisme Vyriausybės nutarimas. Taigi Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo Nr. 343 XVI skyriaus nuostatos negaliojo iki 2016 m. gegužės 2 d. nutarimo Nr. 438 įsigaliojimo 2016 m. gegužės 5 d.

Teismo nutartyje netinkamai nurodytas laikinas teisės akto negaliojimas neturėjo įtakos priimant sprendimą. Apeliacinės instancijos teismas išsprendė bylą jam jau pasibaigus, 2016 m. gruodžio 23 d., kai Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo Nr. 343 XVI skyriaus normos galiojo.

Dėl neteisėta pripažintos statybos padarinių šalinimo

Kasacinio teismo praktikoje suformuluota taisyklė, kad neteisėtos statybos padariniai turi būti šalinami taikant įstatymus, galiojančius šių padarinių konstatavimo ir šalinimo metu (žr., pvz., Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2008 m. spalio 21 d. nutartį civilinėje byloje Nr. 3K-3-492/2008; 2009 m. birželio 19 d. nutartį civilinėje byloje Nr. 3K-3-240/2009; 2017 m. vasario 15 d. nutartį civilinėje byloje Nr. 3K-3-14-701/2017).

CK 4.103 straipsnyje, reglamentuojančiame statybos, pažeidžiančios teisės aktų reikalavimus, civilines teisines pasekmes, 3 dalyje nurodyta, kad teismas statybos, pažeidžiančios teisės aktų reikalavimus, padarinių šalinimo klausimą sprendžia įstatymų nustatyta tvarka. Apeliacinės instancijos teismui konstatavus ginčo statybos neteisėtumą, jos padarinių klausimą reglamentavo Statybos įstatymo 281 straipsnis ir Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros įstatymo 14 straipsnis. Šiuo metu jį iš esmės tapačiai reglamentuoja Teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros įstatymo 9 dalis, kurios 1 punkte galimybė gauti statybą leidžiantį dokumentą, šalinantį savavališkos statybos padarinius, siejama su sąlyga, kad žemės sklype (teritorijoje), kuriame (kurioje) nustatyta savavališka statyba, tokios paskirties naujo statinio statyba yra galima arba tokie šio statinio rekonstravimo, remonto ar griovimo darbai yra galimi pagal galiojančius detaliuosius planus ar žemės valdos projektus (jeigu jie privalomi), taip pat bendruosius planus ar specialiojo teritorijų planavimo dokumentus ir tokia statyba neprieštarauja imperatyviems aplinkos apsaugos, paveldosaugos, saugomų teritorijų apsaugos teisės aktų reikalavimams. Kitais atvejais būtina neteisėtos statybos padarinius pašalinti, atkuriant buvusią iki statybos darbų padėtį ir sutvarkant statybvietę (Teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros įstatymo 14 straipsnio 9 dalies 2–5 punktai).

Šios teisės normos atitinka nuostatą, kad Konstitucijos 23 straipsnyje įtvirtinti nuosavybės neliečiamumas ir apsauga, be kita ko, reiškia, kad savininkas turi teisę su jam priklausančiu turtu atlikti bet kokius veiksmus, išskyrus uždraustus įstatymo, naudoti savo turtą ir lemti jo likimą bet kuriuo būdu, kuriuo nepažeidžiamos kitų asmenų teisės ir laisvės. Taigi pagal Konstituciją nuosavybės teisė nėra absoliuti, ji gali būti įstatymu ribojama dėl nuosavybės objekto pobūdžio, dėl padarytų teisei priešingų veikų ir (arba) dėl visuomenei būtino ir konstituciškai pagrįsto poreikio.

Nagrinėjamoje byloje panaikinus ginčo detalųjį planą kaip parengtą pažeidžiant imperatyviąsias teisės normas ir neteisėtai patvirtintą, sprendžiant dėl neteisėtos padarinių šalinimo būdo, reikšmingi byloje analizuotų Bendrojo plano bei turizmo ir rekreacinių teritorijų specialiojo plano sprendiniai. Bendrajame plane ginčo teritorija nepriskirta prie teritorijų, kurių galimas naudojimo būdas – gyvenamoji. Priešingai – šio plano sprendiniais ginčo teritorija įvardyta kaip rekreacinė, t. y. vietovė, turinti gamtinių, kultūrinių, aplinkos savybių ir sąlygų žmonių visaverčiam fiziniam ir dvasiniam poilsiui organizuoti. Bendrojo plano Kraštovaizdžio tvarkymo brėžinyje ji pažymėta ne tik kaip viešųjų erdvių pasyvios rekreacijos teritorija, bet ir kaip Druskininkų miesto rekreaciniai ir bendro naudojimo želdynai. Taip pat pagal Druskininkų savivaldybės turizmo ir rekreacinių teritorijų specialųjį planą ginčo žemės sklypas patenka į rekreacinio naudojimo neurbanizuojamą teritoriją, jai nustatyti aplinkosaugos apribojimai – paviršinio vandens telkinių apsaugos zona, kraštovaizdžio vizualinė apsauga, taip pat kiti apribojimai – rekreacinių teritorijų apsauga, kurorto apsauga. Ginčo statyba prieštarauja imperatyviems reikalavimams, nustatytiems specialiosiomis žemės naudojimo sąlygomis – Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo Nr. 343 77 punkto nuostatoms, pagal kurias kurorto apsaugos zonoje draudžiama gyvenamoji statyba.

Pažymėtina, kad nustatyti ginčo žemės sklypo naudojimo ribojimai (inter alia, gyvenamosios statybos leistinumo aspektu) kurorto statusą turinčio miesto centrinėje dalyje nėra savitiksliai, jie nulemti rekreacijai tinkamo ir dėl to svarbaus kurortui sklypo pobūdžio, pagrįsti būtinumu užtikrinti tokios teritorijos racionalų ir tikslingą naudojimą. Rekreacijai tinkamos teritorijos mieste ištekliai yra riboti, todėl negali būti naudojami ne pagal paskirtį. Rekreacinio pobūdžio teritorijoje pastačius gyvenamąjį namą ir valstybinės žemės sklypą naudojant jam eksploatuoti, sudarkoma visos viešai rekreacijai tinkamos teritorijos naudojimo vienovė – dalis poilsiui skirtos teritorijos tampa neprieinama visuomenei. Taigi, vadovaujantis Teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros įstatymo 9 dalies 1 ir 2 punktų nuostatomis, nagrinėjamu atveju nėra galimybės pašalinti neteisėtos statybos padarinius pastato nenugriaunant.

Statinio nugriovimas, kaip neteisėtų statybų šalinimo priemonė, pripažįstamas proporcingu ir Europos Žmogaus Teisių Teismo jurisprudencijoje. 2007 m. lapkričio 27 d. sprendime byloje Hamer prieš Belgiją, peticijos Nr. 21861/03, buvo pažymėta, kad ekonomikos (finansiniai) imperatyvai ir netgi kai kurios prigimtinės teisės, tokios kaip teisė į nuosavybę, neturėtų nusverti aplinkos apsaugos imperatyvų ir būtinybės užtikrinti viešojo intereso apsaugą, ypač tais atvejais, kai valstybė teisinėmis priemonėmis yra nustačiusi atitinkamą statybos režimą.

Pareiga griauti neteisėtai pastatytą statinį ir sutvarkyti statybvietę tenka statytojui (o šiam statinį perleidus – pastato savininkui ar kitam Teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros įstatymo 14 straipsnio 1 dalyje nurodytam asmeniui), kuris privalo atlikti šiuos veiksmus net ir tais atvejais, kai jis pats jokių neteisėtų veiksmų neatliko ir nėra kaltas dėl to, kad statybą leidžiantis dokumentas buvo panaikintas (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2014 m. lapkričio 13 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-499/2014). Tokiu atveju išlaidų neteisėtai statybai nugriauti priteisimas kaip žalos iš kaltų asmenų gali būti savarankiškos (atskiros) bylos nagrinėjimo dalykas (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2013 m. balandžio 3 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-196/2013).

Dėl ieškinio ir apeliacinio skundo ribų peržengimo nepranešant byloje dalyvaujantiems byloje asmenims

Pagal CPK 320 straipsnio 2 dalį apeliacinės instancijos teismas nagrinėja bylą neperžengdamas apeliaciniame skunde nustatytų ribų, išskyrus atvejus, kai to reikalauja viešasis interesas ir neperžengus skundo ribų būtų pažeistos asmens, visuomenės ar valstybės teisės ir teisėti interesai. Apie ketinimą peržengti apeliacinio skundo ribas teismas praneša dalyvaujantiems byloje asmenims.

Kasacinis teismas yra pažymėjęs, kad vienas iš atvejų, kai apeliacinės instancijos teismas ne tik gali, bet ir privalo peržengti apeliacinio skundo ribas, – siekis apginti viešąjį interesą. Kai teismas ex officio peržengia ginčo ribas, savo aktyvaus procesinio elgesio priežastis jis turi motyvuoti, priimdamas rašytinę arba žodinę nutartį, tinkamai iš anksto apie tai informuoti dalyvaujančius byloje asmenis, suteikti jiems galimybę pateikti savo poziciją tiek dėl poreikio peržengti ginčo ribas, tiek dėl naujų aplinkybių vertinimo (Lietuvos Aukščiausiojo 2016 m. birželio 1 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-311-415/2016; 2017 m. balandžio 3 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-7-74-313/2017, 39 punktas).

Nagrinėjamoje byloje apeliacinės instancijos teismas, nepranešęs dalyvaujantiems byloje asmenims apie ketinimą peržengti apeliacinio skundo ribas, ex officio pripažino negaliojančiais nuo sudarymo momento Nacionalinės žemės tarnybos ir Druskininkų savivaldybės 2014 m. balandžio 10 d. susitarimą Nr. 50SUN-(14.50.47.)-6 prie 2012 m. kovo 23 d. valstybinės žemės panaudos sutarties Nr. 4SUN-(14.4.56.)-7 ir R. B. bei Ž. P. 2014 m. balandžio 25 d. pirkimo–pardavimo sutartį.

Kadangi apeliacinės instancijos teismas netinkamai įgyvendino CPK 320 straipsnio 2 dalyje nustatytą teisę peržengti apeliacinio skundo ribas, neinformavęs apie tokį ketinimą byloje dalyvaujančių asmenų ir nesuteikęs jiems galimybės pateikti savo poziciją nurodytų sandorių pripažinimo negaliojančiais klausimu, teisėjų kolegija sprendžia, kad ši skundžiamo teismo sprendimo dalis panaikintina. Byloje įstatymo nustatyta tvarka neišnagrinėjus nurodytų sandorių negaliojimo klausimo, jų vykdymo aplinkybių, atsakovams nenurodžius jokių teisinio pobūdžio prieštaravimų vienas kitam, sandorių negaliojimo ir iš to kylančių teisinių padarinių klausimas gali būti sprendžiamas atskiroje byloje ir tai atitiktų teisingumo, protingumo bei sąžiningumo kriterijus (CPK 3 straipsnio 7 punktas).

Remdamasi tuo, kas išdėstyta, teisėjų kolegija konstatuoja, kad nėra pagrindo, remiantis kasacinių skundų argumentais, naikinti kasacine tvarka apskųsto apeliacinės instancijos teismo sprendimo, išskyrus pirmiau nurodytą jo dalį.

Lietuvos Aukščiausiojo Teismo Civilinių bylų skyriaus teisėjų kolegija, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos civilinio proceso kodekso 359 straipsnio 1 dalies 4 punktu, 362 straipsnio 1 dalimi,

n u t a r i a :

Panaikinti šias Vilniaus apygardos teismo Civilinių bylų skyriaus teisėjų kolegijos 2016 m. gruodžio 23 d. sprendimo dalis:

Pripažinti negaliojančiu nuo sudarymo momento 2014 m. balandžio 10 d. Susitarimą Nr. 50SUN-(14.50.47.)-6 prie 2012 m. kovo 23 d. valstybinės žemės panaudos sutarties Nr. 4SUN-(14.4.56.)-7.

Pripažinti niekine ir negaliojančia nuo sudarymo momento 2014 m. balandžio 25 d. Statinių pirkimo-pardavimo sutartį (notarinis reg. Nr. DB-2536).

Kitą Vilniaus apygardos teismo Civilinių bylų skyriaus teisėjų kolegijos 2016 m. gruodžio 23 d. sprendimo dalį palikti nepakeistą.

Ši Lietuvos Aukščiausiojo Teismo nutartis yra galutinė, neskundžiama ir įsiteisėja nuo priėmimo dienos.

Teisėjai Andžej Maciejevski

Algis Norkūnas

Sigita Rudėnaitė