Dėl Lietuvos Respublikos piniginės socialinės paramos nepasiturintiems gyventojams įstatymo 23 straipsnio 2 dalies (su 2018 m. birželio 29 d. pakeitimu) 1, 5 punktų, 25 straipsnio 6 punkto (2018 m. birželio 29 d. redakcija) atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijai

1. Kupiškio rajono savivaldybės administracijos Socialinės paramos skyrius, vadovaudamasis Piniginės socialinės paramos nepasiturintiems gyventojams įstatymo (2011 m. gruodžio 1 d. redakcija) (toliau – ir Įstatymas) 23 straipsnio (2014 m. gruodžio 2 d. redakcija) 2 dalies 5 punktu, pagal kurį vienam gyvenančiam asmeniui, nevykdančiam pareigos dalyvauti visuomenei naudingoje veikloje, savivaldybės administracija turi teisę neteikti socialinės pašalpos ir kompensacijų ar nutraukti jų teikimą, 2022 m. rugpjūčio 10 d. sprendimu pareiškėjui neskyrė socialinės pašalpos už laikotarpį nuo 2022 m. liepos 1 d. iki spalio 1 d., nes pareiškėjas minėtu laikotarpiu nedalyvavo visuomenei naudingoje veikloje.

Regionų apygardos administracinis teismas 2022 m. gruodžio 1 d. sprendimu pareiškėjo skundą dėl minėto Kupiškio rajono savivaldybės administracijos Socialinės paramos skyriaus sprendimo atmetė. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2024 m. gegužės 29 d. nutartimi pareiškėjo apeliacinio skundo netenkino ir pirmosios instancijos teismo sprendimą paliko nepakeistą.

2. Pareiškėjo prašymas Konstituciniam Teismui grindžiamas šiais argumentais.

Pareiškėjas, remdamasis oficialiosios konstitucinės doktrinos nuostatomis, suformuluotomis aiškinant Konstitucijos 52 straipsnyje įtvirtintą teisę gauti socialinę paramą, pažymi, kad ši teisė yra esminė socialinės apsaugos dalis, garantuojanti, kad asmenys, patenkantys į sudėtingą socialinę ar finansinę padėtį, galėtų išsaugoti orumą ir gauti būtiną paramą, todėl, pareiškėjo teigimu, ši teisė neturėtų būti siejama su konstituciškai nepagrįstomis sąlygomis. Priverstinis reikalavimas vieniems gyvenantiems asmenims dalyvauti visuomenei naudingoje veikloje mainais už socialinę paramą yra papildoma sąlyga, kuri gali neatitikti socialinės paramos užtikrinimo principo. Jei asmuo yra priverstas atlikti darbą, kad gautų socialinę paramą, ši teisė gauti paramą tampa apribota. Socialinė parama turėtų būti vertinama ne kaip atlyginimas už darbą, o kaip valstybės suteikiama pagalba, kai asmuo negali pasirūpinti savimi ir jam ta pagalba yra būtina.

3. Rengiant bylą Konstitucinio Teismo posėdžiui gauti suinteresuoto asmens Lietuvos Respublikos Seimo atstovės Seimo narės Paulės Kuzmickienės rašytiniai paaiškinimai, kuriuose teigiama, kad ginčijamas teisinis reguliavimas neprieštarauja Konstitucijai.

Suinteresuoto asmens atstovės pozicija grindžiama šiais argumentais.

4. Rengiant bylą Konstitucinio Teismo posėdžiui gautos Lietuvos Respublikos socialinės apsaugos ir darbo ministrės Ingos Ruginienės, Lietuvos socialinių mokslų centro direktoriaus pavaduotojos‑Teisės instituto vadovės Ingridos Mačernytės‑Panomariovienės rašytinės nuomonės, Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos raštas dėl duomenų pateikimo.

5. Seimas 2003 m. liepos 1 d. priėmė Lietuvos Respublikos piniginės socialinės paramos mažas pajamas gaunančioms šeimoms (vieniems gyvenantiems asmenims) įstatymą; jis ne kartą buvo keičiamas ir (arba) pildomas, inter alia Seimo 2011 m. gruodžio 1 d. priimtu Lietuvos Respublikos piniginės socialinės paramos nepasiturinčioms šeimoms ir vieniems gyvenantiems asmenims įstatymo pakeitimo įstatymu (įsigaliojo su išimtimis 2012 m. sausio 1 d.), juo buvo išdėstytas nauja redakcija ir pakeistas jo pavadinimas. Įstatymas (2011 m. gruodžio 1 d. redakcija) buvo ne kartą keičiamas ir (arba) pildomas, inter alia Seimo 2014 m. gruodžio 2 d. priimtu Lietuvos Respublikos piniginės socialinės paramos nepasiturintiems gyventojams įstatymo Nr. IX‑1675 4, 8, 10, 12, 17, 21 ir 23 straipsnių pakeitimo įstatymu (įsigaliojo su išimtimi 2015 m. sausio 1 d.), kuriuo, be kita ko, buvo pakeistas ginčijamas Įstatymo 23 straipsnio 2 dalies 5 punktas, ir Seimo 2018 m. birželio 29 d. priimtu Lietuvos Respublikos piniginės socialinės paramos nepasiturintiems gyventojams įstatymo Nr. IX‑1675 8, 10 ir 21 straipsnių pakeitimo įstatymo Nr. XIII-949 pakeitimo įstatymu (įsigaliojo su išimtimis 2018 m. spalio 1 d.), kuriuo, be kita ko, buvo įtvirtinti ginčijami Įstatymo 23 straipsnio 2 dalies 1 punktas ir 25 straipsnio 6 punktas.

6. Įstatymo paskirtis – nustatyti piniginės socialinės paramos teikimo principus, finansavimo šaltinius, piniginę socialinę paramą gaunančių asmenų teises ir pareigas, taip pat piniginės socialinės paramos, teikiamos nepasiturintiems gyventojams, kai suaugę asmenys yra išnaudoję visas kitų pajamų gavimo galimybes, rūšis, jų dydžius ir teikimo sąlygas (Įstatymo 1 straipsnio 1 dalis).

Taigi iš Įstatymo 1 straipsnio 1 dalies matyti, kad šiame įstatyme, be kita ko, reglamentuojamos piniginę socialinę paramą gaunančių asmenų teisės ir pareigos, taip pat piniginės socialinės paramos teikimo sąlygos.

7. Paminėtina, kad Įstatymo 2 straipsnyje, kuriame nustatytos pagrindinės šio įstatymo sąvokos, įtvirtinta, jog:

– piniginė socialinė parama nepasiturintiems gyventojams (toliau – ir piniginė socialinė parama) – pinigine ar nepinigine formomis teikiama parama nepasiturintiems gyventojams šio įstatymo nustatyta tvarka (11 dalis);

– nepasiturintys gyventojai – bendrai gyvenantys asmenys arba vienas gyvenantis asmuo, kurie, įvertinus jų turimą turtą ir pajamas, šio įstatymo nustatyta tvarka turi teisę gauti piniginę socialinę paramą (9 dalis).

Taigi Įstatymu yra nustatyta, kad piniginė socialinė parama pinigine ir nepinigine formomis teikiama asmenims, kurie atitinka Įstatyme nustatytus turimo turto ir gaunamų pajamų kriterijus.

Paminėtina ir tai, kad, pagal Įstatymo 5 straipsnį, piniginės socialinės paramos rūšys yra socialinė pašalpa ir būsto šildymo išlaidų, geriamojo vandens išlaidų ir karšto vandens išlaidų kompensacijos (toliau – kompensacijos).

8. Įstatymo 3 straipsnyje (2020 m. gegužės 7 d. redakcija) nustatyti piniginės socialinės paramos teikimo principai, inter alia:

– bendradarbiavimo ir dalyvavimo, pagal kurį piniginės socialinės paramos teikimas remiasi asmenų, kurie kreipiasi dėl piniginės socialinės paramos, bendruomenės, bendrojo naudojimo objektų valdytojų, nevyriausybinių organizacijų, savivaldybės, valstybės institucijų ir įstaigų bendradarbiavimu ir tarpusavio pagalba (1 punktas);

– socialinio teisingumo ir veiksmingumo, kuris reiškia, kad piniginė socialinė parama teikiama siekiant sudaryti sąlygas gauti paramą tada, kada jos labiausiai reikia, didinti motyvaciją integruotis į darbo rinką ir išvengti skurdo spąstų bei racionaliai naudojant turimus išteklius (3 punktas);

– visapusiškumo ir adekvatumo, pagal kurį piniginė socialinė parama teikiama derinant ją su socialinėmis paslaugomis, vaiko teisių apsauga, užimtumu, sveikatos priežiūra, švietimu ir ugdymu, siekiant užtikrinti, kad kompleksiškai teikiama parama atitiktų minimalius nepasiturinčių gyventojų vartojimo poreikius ir apsaugotų juos nuo skurdo (4 punktas);

– įgalinimo, pagal kurį, teikiant piniginę socialinę paramą, siekiama sudaryti palankias nepasiturinčių gyventojų užimtumo galimybių didinimo sąlygas, taip pat sąlygas, skatinančias juos įsitraukti į visuomenės gyvenimą ir mažinančias ilgalaikę priklausomybę nuo socialinės paramos sistemos (5 punktas).

Iš minėtų Įstatymo 3 straipsnio (2020 m. gegužės 7 d. redakcija) 1, 3, 4, 5 punktuose įtvirtintų piniginės socialinės paramos teikimo principų matyti, kad piniginė socialinė parama, derinant ją su socialinėmis paslaugomis, turėtų būti teikiama taip, kad nuo skurdo būtų apsaugoti asmenys, kuriems labiausiai reikalinga socialinė parama, kartu juos įtraukiant į visuomenės gyvenimą ir skatinant integruotis į darbo rinką siekiant išvengti jų ilgalaikės priklausomybės nuo socialinės paramos sistemos.

9. Įstatymo 4 straipsnyje (2017 m. gruodžio 5 d. redakcija) nustatyta, kad piniginę socialinę paramą savivaldybės teikia vykdydamos savarankiškąją savivaldybių funkciją, kuri yra finansuojama iš savivaldybių biudžetų lėšų (1 dalis); kad savivaldybės taryba tvirtina piniginės socialinės paramos teikimo tvarkos aprašą, kuriame nustato, be kita ko, piniginės socialinės paramos skyrimo ir mokėjimo tvarką, pagrindus, kai socialinė parama skiriama kitais šiame įstatyme nenumatytais atvejais, kuriems esant ši parama didinama, mažinama, skiriama ne visiems bendrai gyvenantiems asmenims, sustabdomas, nutraukiamas ar atnaujinamas jos mokėjimas (2 dalis).

Taigi Įstatymo 4 straipsnio (2017 m. gruodžio 5 d. redakcija) 1, 2 dalyse nustatyta savivaldybės savarankiškoji funkcija – piniginės socialinės paramos teikimas ir savivaldybės tarybos įgaliojimai reguliuoti tam tikrus su piniginės socialinės paramos teikimu susijusius santykius, inter alia piniginės socialinės paramos teikimo išimtis ir pagrindus, kuriems esant paramos mokėjimas sustabdomas, nutraukiamas ar atnaujinamas.

10. Kaip minėta, pareiškėjas ginčija Įstatymo 23 straipsnio 2 dalies (su 2018 m. birželio 29 d. pakeitimu) 1 punktą, 5 punktą tiek, kiek jame nustatyta, kad savivaldybės administracija, teikdama piniginę socialinę paramą nepasiturintiems gyventojams, turi teisę, jeigu vienas gyvenantis asmuo nevykdo šio įstatymo 25 straipsnio 6 punkte nustatytų pareigų, socialinės pašalpos ir kompensacijų neteikti ar nutraukti jų teikimą, iki šios pareigos bus įvykdytos, 25 straipsnio 6 punktą (2018 m. birželio 29 d. redakcija).

11. Šioje konstitucinės justicijos byloje tiriama teisinio reguliavimo, pagal kurį savivaldybės administracija turi teisę įpareigoti tam tikrus asmenis, gaunančius piniginę socialinę paramą, atlikti visuomenei naudingą veiklą ir neteikti jiems socialinės pašalpos ir kompensacijų ar nutraukti jų teikimą, jei ši veikla nėra vykdoma, ir pagal kurį nustatyta piniginę socialinę paramą gaunančių nepasiturinčių asmenų pareiga dalyvauti savivaldybės administracijos organizuojamoje visuomenei naudingoje veikloje, atitiktis Konstitucijos 52 straipsniui.

12. Konstitucijos 52 straipsnyje įtvirtinta, kad valstybė laiduoja piliečių teisę gauti senatvės ir invalidumo pensijas, socialinę paramą nedarbo, ligos, našlystės, maitintojo netekimo ir kitais įstatymų numatytais atvejais. Konstitucinis Teismas yra konstatavęs, kad, pagal Konstitucijos 52 straipsnį, įstatymais gali būti numatytos ir kitokios, ne tik jame nurodytos, pensijos ar socialinė parama (2000 m. vasario 10 d., 2022 m. birželio 17 d. nutarimai).

13. Konstitucinis Teismas yra suformavęs plačią oficialiąją konstitucinę socialinės apsaugos, inter alia socialinės paramos, doktriną, atskleidęs konstitucinius imperatyvus, kurių privalu paisyti teisės aktais reguliuojant atitinkamus santykius.

14. Šiai konstitucinės justicijos bylai aktualus konstitucinis teisinės valstybės principas, kuris, be kitų reikalavimų, suponuoja ir tai, kad turi būti užtikrintos žmogaus teisės ir laisvės (inter alia 2000 m. vasario 23 d., 2013 m. gegužės 16 d., 2021 m. gruodžio 22 d. nutarimai).

Konstitucinio Teismo aktuose taip pat ne kartą konstatuota, kad vienas iš konstitucinio teisinės valstybės principo elementų yra konstitucinis proporcingumo principas, reiškiantis, kad teisės aktuose numatytos priemonės turi atitikti teisėtus ir visuomenei svarbius tikslus, kad jos turi būti būtinos šiems tikslams pasiekti ir neturi varžyti asmens teisių ir laisvių akivaizdžiai labiau, negu reikia jiems pasiekti (inter alia 2012 m. spalio 31 d., 2019 m. birželio 25 d., 2020 m. birželio 5 d. nutarimai). Reikalavimas asmens teisių ir laisvių įstatymu neriboti labiau, negu reikia teisėtiems ir visuomenei svarbiems tikslams pasiekti, inter alia suponuoja reikalavimą įstatymų leidėjui nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris sudarytų prielaidas pakankamai individualizuoti asmens teisių ir laisvių apribojimus: ribojantis asmens teises ir laisves įstatymo nustatytas teisinis reguliavimas turi būti toks, kad sudarytų prielaidas kiek įmanoma įvertinti individualią kiekvieno asmens situaciją ir, atsižvelgiant į visas svarbias aplinkybes, atitinkamai individualizuoti konkrečias tam asmeniui taikytinas ribojančias jo teises priemones (inter alia 2011 m. liepos 7 d., 2016 m. vasario 17 d., 2020 m. birželio 5 d. nutarimai).

15. Nagrinėjamos konstitucinės justicijos bylos kontekste paminėtinos ir oficialiosios konstitucinės doktrinos nuostatos, susijusios su savivaldybėms priskirtų funkcijų vykdymu.

Pagal Konstitucijos 120 straipsnio 2 dalį, savivaldybės pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai. Konstitucinis Teismas, aiškindamas inter alia Konstitucijos 120 straipsnio 2 dalį, konstatavo, kad, idant būtų veiksmingiau vykdomos, tam tikros funkcijos gali, o kai kada ir turi būti perduotos savivaldybėms (2008 m. kovo 5 d., 2022 m. gegužės 5 d., 2024 m. spalio 10 d. nutarimai); nė viena iš savivaldybėms priskirtų funkcijų nereiškia absoliutaus savivaldybių savarankiškumo atitinkamoje srityje (inter alia 2002 m. gruodžio 24 d., 2015 m. sausio 15 d., 2024 m. spalio 10 d. nutarimai); vykdydamos priskirtas funkcijas, savivaldybės turi paisyti Konstitucijos ir įstatymų (inter alia 2008 m. kovo 5 d., 2015 m. sausio 15 d., 2024 m. spalio 10 d. nutarimai). Konstitucinis Teismas yra pažymėjęs, kad jeigu įstatymuose nustatyta, jog tam tikrus santykius, susijusius su įstatymų reikalavimų – taigi ir įstatymų, kuriais nustatomos savivaldybių funkcijos, reikalavimų – įgyvendinimo tvarka (procedūromis), reguliuoja Vyriausybė, Vyriausybė ir privalo tai padaryti; toks Vyriausybės nustatytas teisinis reguliavimas yra privalomas ir savivaldybių institucijoms (2004 m. vasario 11 d. sprendimas, 2005 m. liepos 8 d., 2023 m. balandžio 26 d. nutarimai).

16. Nagrinėjamos konstitucinės justicijos bylos kontekste pažymėtina, kad, vykdydamas Konstitucijos 52 straipsnyje nustatytą priedermę suteikti socialinę apsaugą ir reguliuodamas socialinės paramos teikimo asmenims, neturintiems pajamų arba nepakankamai jų turintiems minimaliems poreikiams patenkinti, santykius, įstatymų leidėjas, paisydamas Konstitucijos, inter alia 120 straipsnio 2 dalyje nustatytų konstitucinių imperatyvų, gali nustatyti ir tokį socialinės paramos modelį, į kurį būtų įtraukiamos savivaldybės. Įstatymų leidėjas turi plačią diskreciją pasirinkti šios paramos teikimo formas, inter alia numatyti tokios paramos teikimo pagrindus, sąlygas, dydžius. Įstatymų leidėjas, nustatydamas socialinės paramos teikimo sąlygas, turi paisyti Konstitucijos, be kita ko, iš jos 52 straipsnio, konstitucinio teisinės valstybės principo kylančių reikalavimų, ir negali pernelyg apsunkinti asmenų padėties ir neproporcingai suvaržyti jų teisės gauti piniginę socialinę paramą; socialinės paramos teikimo sąlygos inter alia gali būti ir tokios, kurios skatintų integravimąsi į visuomenę, įtrauktį į bendruomenę, padėtų pasirengti darbo rinkai ar prisitaikyti prie jos pokyčių.

17. Šioje konstitucinės justicijos byloje pareiškėjas prašo ištirti, ar Konstitucijos 52 straipsniui neprieštarauja Įstatymo 23 straipsnio 2 dalies (su 2018 m. birželio 29 d. pakeitimu) 1 punktas, 5 punktas tiek, kiek jame nustatyta, kad savivaldybės administracija, teikdama piniginę socialinę paramą nepasiturintiems gyventojams, turi teisę, jeigu vienas gyvenantis asmuo nevykdo šio įstatymo 25 straipsnio 6 punkte nustatytų pareigų, socialinės pašalpos ir kompensacijų neteikti ar nutraukti jų teikimą, iki šios pareigos bus įvykdytos, 25 straipsnio 6 punktas (2018 m. birželio 29 d. redakcija).

18. Pareiškėjas pažymi, kad teisė gauti socialinę paramą yra esminė socialinės apsaugos dalis, garantuojanti, kad asmenys, patenkantys į sudėtingą socialinę ar finansinę padėtį, galėtų išsaugoti orumą ir gauti būtiną paramą, todėl, pareiškėjo teigimu, ši teisė neturėtų būti siejama su konstituciškai nepagrįstomis sąlygomis. Pasak pareiškėjo, priverstinis reikalavimas dalyvauti visuomenei naudingoje veikloje mainais už socialinę paramą yra papildoma sąlyga, kuria apribojama teisė į valstybės pagalbą, kai asmuo negali pasirūpinti savimi ir jam ta pagalba yra būtina.

19. Sprendžiant dėl Įstatymo 23 straipsnio 2 dalies (su 2018 m. birželio 29 d. pakeitimu) 1 punkto, 5 punkto tiek, kiek nurodyta pareiškėjo, 25 straipsnio 6 punkto (2018 m. birželio 29 d. redakcija) atitikties Konstitucijai, pažymėtina, kad, kaip minėta:

– Konstitucijos 52 straipsnio nuostatomis išreiškiama valstybės socialinė orientacija (socialinis pobūdis), o socialiniam aprūpinimui, t. y. visuomenės prisidėjimui prie išlaikymo tų savo narių, kurie dėl įstatymuose nustatytų svarbių priežasčių negali apsirūpinti iš darbo ir kitokių pajamų arba yra nepakankamai aprūpinti, pripažįstamas konstitucinės vertybės statusas;

– pilietinėje visuomenėje solidarumo principas nepaneigia asmeninės atsakomybės už savo likimą, todėl socialinės apsaugos teisinis reguliavimas turi būti toks, kad būtų sudarytos prielaidos ir paskatos kiekvienam visuomenės nariui pačiam pasirūpinti savo gerove, o ne pasikliauti vien valstybės laiduojama socialine apsauga; pagal Konstituciją, įstatymų leidėjui kyla pareiga įstatymu nustatyti tokius socialinės paramos teikimo pagrindus ir sąlygas, socialinės paramos rūšis ir dydžius, kad būtų sudarytos prielaidos ir paskatos kiekvienam visuomenės nariui pagal išgales stengtis pirmiausia pačiam pasirūpinti savo ir savo šeimos gerove, prisidėti prie visos visuomenės gerovės;

– vienas iš konstitucinio teisinės valstybės principo elementų yra konstitucinis proporcingumo principas, reiškiantis, kad teisės aktuose numatytos priemonės turi atitikti teisėtus ir visuomenei svarbius tikslus, kad jos turi būti būtinos šiems tikslams pasiekti ir neturi varžyti asmens teisių ir laisvių akivaizdžiai labiau, negu reikia jiems pasiekti; ribojantis asmens teises ir laisves įstatymo nustatytas teisinis reguliavimas turi būti toks, kad sudarytų prielaidas kiek įmanoma įvertinti individualią kiekvieno asmens situaciją ir, atsižvelgiant į visas svarbias aplinkybes, atitinkamai individualizuoti konkrečias tam asmeniui taikytinas ribojančias jo teises priemones;

– reguliuodamas socialinės paramos teikimo asmenims, neturintiems pajamų arba nepakankamai jų turintiems minimaliems poreikiams patenkinti, santykius, įstatymų leidėjas, paisydamas Konstitucijos, inter alia 120 straipsnio 2 dalyje nustatytų konstitucinių imperatyvų, gali nustatyti ir tokį socialinės paramos modelį, į kurį būtų įtraukiamos savivaldybės; įstatymų leidėjas turi plačią diskreciją pasirinkti šios paramos teikimo formas, inter alia numatyti tokios paramos teikimo pagrindus, sąlygas, dydžius; įstatymų leidėjas, nustatydamas socialinės paramos teikimo sąlygas, turi paisyti Konstitucijos, be kita ko, iš jos 52 straipsnio, konstitucinio teisinės valstybės principo kylančių reikalavimų, ir negali pernelyg apsunkinti asmenų padėties ir neproporcingai suvaržyti jų teisės gauti piniginę socialinę paramą; socialinės paramos teikimo sąlygos inter alia gali būti ir tokios, kurios skatintų integravimąsi į visuomenę, įtrauktį į bendruomenę, padėtų pasirengti darbo rinkai ar prisitaikyti prie jos pokyčių.

20. Atsižvelgiant į išdėstytus argumentus, darytina išvada, kad Įstatymo 23 straipsnio 2 dalies (su 2018 m. birželio 29 d. pakeitimu) 1 punktas, 5 punktas tiek, kiek jame nustatyta, kad savivaldybės administracija, teikdama piniginę socialinę paramą nepasiturintiems gyventojams, turi teisę, jeigu vienas gyvenantis asmuo nevykdo šio įstatymo 25 straipsnio 6 punkte nustatytų pareigų, socialinės pašalpos ir kompensacijų neteikti ar nutraukti jų teikimą, iki šios pareigos bus įvykdytos, 25 straipsnio 6 punktas (2018 m. birželio 29 d. redakcija) neprieštarauja Konstitucijos 52 straipsniui.

Vadovaudamasis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 102, 105 straipsniais, Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo įstatymo 1, 53, 53¹, 54, 55, 56 straipsniais, Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas