Dėl teisės normų, reglamentuojančių valstybės civilinę atsakomybę, aiškinimo ir taikymo

Civilinė byla Nr. e3K-3-307-969/2020

Teisminio proceso Nr. 2-55-3-02002-2017-9

Procesinio sprendimo kategorijos: 2.6.10.2.1;

2.6.10.2.2; 2.6.10.2.3; 2.6.10.5.2.5

(S)

LIETUVOS AUKŠČIAUSIASIS TEISMAS

N U T A R T I S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2020 m. lapkričio 19 d.

Vilnius

Lietuvos Aukščiausiojo Teismo Civilinių bylų skyriaus teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Andžej Maciejevski, Sigitos Rudėnaitės (kolegijos pirmininkė) ir Gedimino Sagačio (pranešėjas),

teismo posėdyje kasacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo civilinę bylą pagal ieškovų V. Š. ir R. Š. kasacinį skundą dėl Lietuvos apeliacinio teismo 2019 m. gruodžio 30 d. nutarties peržiūrėjimo civilinėje byloje pagal ieškovų V. Š. ir R. Š. ieškinį atsakovei Lietuvos valstybei, atstovaujamai Lietuvos Respublikos teisingumo ministerijos, Lietuvos Respublikos generalinės prokuratūros, Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos, dėl žalos atlyginimo.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė :

I. Ginčo esmė

1. Kasacinėje byloje sprendžiama dėl teisės normų, reglamentuojančių valstybės civilinę atsakomybę, aiškinimo ir taikymo.

2. Ieškovas V. Š. prašė priteisti iš atsakovės 13 132 731,67 Eur, o ieškovė R. Š. – 11 591 624,74 Eur turtinės žalos atlyginimo bei 5 proc. dydžio metines procesines palūkanas.

3. Ieškovai nurodė, kad turtinę žalą jie patyrė Klaipėdos apygardos prokuratūros vyriausiajam prokurorui (toliau – Prokuroras) pagal informaciją, gautą iš Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos (toliau – ir Inspekcija), 2008 m. liepos 17 d. pateikus nepagrįstą ir neteisėtą pareiškimą administraciniam teismui, ginant tariamą viešąjį interesą, dėl individualių administracinių aktų – Šventosios pietvakarinės dalies (teritorija tarp Ošupio tako, Jūros g., Mokyklos g., Šventosios vandenvietės) detaliojo plano, projektavimo sąlygų sąvadų, statybos leidimų, pripažinimo tinkamu naudoti aktų ir kitų susijusių administracinių aktų – panaikinimo ir žiniasklaidoje paskleidus informaciją apie tariamus pažeidimus. Administracinė byla baigta Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. rugsėjo 18 d. nutartimi – prokuroro prašymas atmestas.

4. Iki Prokuroro pareiškimo administraciniam teismui ieškovai (UAB „Baltijos pirkliai“ vienintelis akcininkas ir jo motina), gavę visus reikiamus statybą leidžiančius dokumentus, buvo pradėję teisėtai vykdyti nekilnojamojo turto projekto dėl komercinių statinių ir poilsio apartamentų komplekso žemės sklype Palangoje, Mokyklos g. 62 (toliau – ir „Elijos“ kompleksas), statybos rangos darbus, darbams finansuoti paėmę paskolas iš banko, paskolai užtikrinti įkeitę savo asmeninį turtą. Dėl nurodytų institucijų veiksmų UAB „Baltijos pirkliai“ patyrė sunkumų vystydama nekilnojamąjį turtą, o galiausiai – bankrutavo. Bankrutavus įmonei ieškovas, už įmonės prievoles laidavęs visu savo turtu ir dalį jo įkeitęs bankui, neteko dviejų žemės sklypų, patalpų, UAB „Baltijos pirkliai“ akcijų, jo patirta žala (nurodyto turto vertė) sudaro 13 132 731,67 Eur. Ieškovė dėl UAB „Baltijos pirkliai“ bankroto prarado tris žemės sklypus, kuriuos buvo įkeitusi bankui „Elijos“ komplekso vystymui finansuoti, bendra šio turto vertė yra 11 591 624,74 Eur. Ieškovų teigimu, Lietuvos valstybei yra kilusi deliktinė atsakomybė, remiantis Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (toliau – CK) 6.245 straipsnio 1 ir 4 dalimis, 6.246–6.249, 6.271 ir 6.272 straipsniais.

II. Pirmosios ir apeliacinės instancijos teismų procesinių sprendimų esmė

5. Vilniaus apygardos teismas 2018 m. gruodžio 4 d. sprendimu ieškinį atmetė.

6. Teismas nustatė, kad:

6.1. 2006 m. UAB „Baltijos pirkliai“ Šventojoje pradėjo vykdyti „Elijos“ komplekso statybos projektą;

6.2. Inspekcija, vykdydama aplinkos ministro 2008 m. sausio 10 d. pavedimą, patikrino Šventosios pietvakarinės dalies Palangoje detaliojo plano teisėtumą ir 2008 m. vasario 28 d. rašte konstatavo šiuos galimus pažeidimus:

6.2.1. detaliojo plano sprendiniais žemės sklypo Nr. 7 (Palangoje, Mokyklos g. 62) šiaurės vakarų dalyje nurodytas naudojimo būdas – komercinis – neatitiko Palangos kurorto generalinio plano, patvirtinto Vyriausybės 1991 m. gruodžio 4 d. nutarimu, sprendiniais nustatyto naudojimo būdo, kuris arba nebuvo reglamentuotas, arba nustatė asfaltuotas gatves ir automobilių stovėjimo aikšteles;

6.2.2. detaliojo plano sprendiniais žemės sklypo Nr. 7 šiaurės vakarinėje dalyje nustatytas naudojimo būdas ir pastatų aukštis neatitiko Palangos miesto Šventosios gyvenvietės detaliojo plano, patvirtinto Palangos miesto tarybos 2000 m. kovo 21 d. sprendimu Nr. 38, sprendiniais nustatyto žemės naudojimo būdo – infrastruktūros (degalinėms, depams, uostams, automobilių stovėjimo aikštelėms, garažų kompleksams statyti); mažaaukščių pastatų gyvenamoji teritorija – ir pastatų aukščio (12 m); Inspekcijos nuomone, šie sprendiniai pažeidė Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo 26 straipsnio 3 dalies nuostatas, taip pat planavimo sąlygų, išduotų detaliajam planui rengti, nuostatas, kuriose nurodyta rengiant šį dokumentą vadovautis būtent Palangos kurorto generaliniu planu ir Palangos miesto Šventosios gyvenvietės detaliuoju planu;

6.2.3. dėl pirmiau minėtų neteisėtų detaliojo plano sprendinių Klaipėdos apskrities viršininko 2004 m. rugsėjo 14 d. patikrinimo aktas su teigiama detaliojo plano patikrinimo išvada yra neteisėtas.

6.3. Inspekcija, 2008 m. balandžio 4 d. raštu atsakydama į Klaipėdos apygardos prokuratūros klausimą, ar, Inspekcijos nuomone, Palangos miesto Šventosios gyvenvietės detaliojo plano (o ne byloje ginčyto pietvakarinės dalies detaliojo plano) sprendiniai analizuojamoje teritorijoje neatitiko Palangos kurorto generalinio plano, nurodė, kad prieštaravimo nenustatė – Palangos miesto Šventosios gyvenvietės detaliajame plane teritorijoje, kurioje pagal ginčytą detalųjį planą buvo suplanuoto žemės sklypo Nr. 7 šiaurės vakarų teritorija, nustatyta kaip infrastruktūros teritorija, o pagal žymėjimus nurodoma automobilių stovėjimo aikštelė, šie sprendiniai neprieštaravo Palangos kurorto generalinio plano sprendiniams, kurie nustatė asfaltuotas gatves ar automobilių stovėjimo aikšteles arba nenustatė jokio naudojimo būdo;

6.4. Prokuroras, be kitų motyvų, remdamasis Inspekcijos 2008 m. vasario 28 d. ir 2008 m. balandžio 4 d. raštuose nurodytais duomenimis, 2008 m. liepos 17 d. prašymu (galutinis patikslintas prašymas pateiktas 2013 m. lapkričio 5 d.) kreipėsi į Klaipėdos apygardos administracinį teismą, prašydamas panaikinti Palangos miesto savivaldybės tarybos 2004 m. spalio 7 d. sprendimo dėl Šventosios pietvakarinės dalies Palangoje detaliojo plano patvirtinimo dalį, projektavimo sąlygų sąvadą „Elijos“ komplekso statybai, statybos leidimus, statinių pripažinimo tinkamais naudoti aktą, kitus susijusius administracinius aktus, leisti statytojai UAB „Baltijos pirkliai“ per trejų metų terminą gauti naują statybą leidžiantį dokumentą, pagal jį perstatyti ar pertvarkyti statinius ar jų dalį, o šių veiksmų neatlikus įpareigoti išardyti statinius, paliekant teritorijų planavimo dokumentuose leistiną aukštį;

6.5. Klaipėdos apygardos administracinis teismas 2008 m. liepos 24 d. nutartimi patenkino Prokuroro prašymą dėl reikalavimo užtikrinimo priemonių taikymo – laikinai sustabdė detaliojo plano, projektavimo sąlygų sąvado, statybos leidimo galiojimą; ši nutartis panaikinta Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. rugpjūčio 28 d. nutartimi;

6.6. Klaipėdos apygardos administracinis teismas 2014 m. sausio 27 d. sprendimu dalį administracinės bylos dėl reikalavimų panaikinti projektavimo sąlygų sąvadą, dalį statybos leidimų ir statinių pripažinimo tinkamais naudoti aktą nutraukė, Prokurorui atsisakius prašymo (skundo), o dėl kitos bylos dalies Prokuroro prašymą atmetė;

6.7. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2014 m. rugsėjo 18 d. nutartimi pirmosios instancijos teismo sprendimą paliko nepakeistą; konstatavo, kad Prokuroro prašomų panaikinti statybos leidimų pagrindu yra atsiradę konkretūs materialiniai padariniai – pastatyti statiniai, esantys trečiųjų suinteresuotų asmenų nuosavybės teisės objektu; administracinės bylos šalys nekelia ginčo dėl to, kad minėti nekilnojamieji daiktai nepatenka į teritoriją, kuriai taikomi ypatingi apsaugos ir naudojimo režimai, nustatantys naujos statybos draudimą; teisėtumo principo pažeidimą Prokuroras siejo tik su aplinkybe, kad komplekso „Elija“ pastatai yra aukštesni, nei leidžia bendrojo teritorijų planavimo dokumentas, todėl trukdo apžvelgti unikalią ir savitą Baltijos jūros pakrantę, tačiau nepateikė teismui jokių konkrečių duomenų, jog ginčo pastatai užgožia panoramą ir, demontavus virš penktojo esančius jų aukštus, teritorijos vizualinė erdvinė struktūra iš esmės pasikeistų, taip pat neįrodė, kad jo pasirinktas pastatų pertvarkymo būdas techniniu požiūriu yra įmanomas, leis ne tik realiai apginti viešąjį interesą, bet ir išlaikyti pagarbą atskirų individų įgytoms teisėms;

6.8. Klaipėdos apygardos teismas 2009 m. liepos 10 d. nutartimi UAB „Baltijos pirkliai“ iškėlė restruktūrizavimo bylą, 2014 m. gruodžio 15 d. nutartimi ją nutraukė ir iškėlė bankroto bylą.

7. Teismas, vertindamas Prokuroro veiksmus, pažymėjo, kad administracinėje byloje nebuvo nustatyta, jog Prokuroras sąmoningai nesąžiningai pareiškė prašymą ar apeliacinį skundą, nesąžiningai veikė prieš ekonomišką, operatyvų ir teisingą bylos išnagrinėjimą ar išsprendimą, t. y. piktnaudžiavo procesu. Byloje nėra jokių duomenų, kad Prokuroras kryptingai siekė ne ginti viešąjį interesą, o sužlugdyti ieškovų verslo projektą, taigi, Prokuroro veiksmų neteisėtumas nėra įrodytas.

8. Teismo vertinimu, Prokuroras nevykdė viešojo administravimo funkcijų, jo prašymas ir kiti procesiniai dokumentai, pateikti teismui, neatitinka termino „aktas“ sąvokos, nes patys jokios tiesioginės įtakos asmenų teisėms, laisvėms ir pareigoms neturi (CK 6.271 straipsnio 3 dalis).

9. Prokuroro kreipimasis į teismą ginant viešąjį interesą savaime negali būti laikomas neteisėtu veiksmu vien dėl to, kad pareikštas ieškinys ar prašymas atmestas. CK atskirai nereglamentuoja atsakomybės už žalą, atsiradusią dėl neteisėtų prokuroro veiksmų, pareiškiant ieškinį Lietuvos Respublikos civilinio proceso kodekso (toliau – ir CPK) 49 straipsnio ar prašymą Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ABTĮ) 56 straipsnio nustatyta tvarka, todėl prokuroro atsakomybei taikytinos bendros deliktinės atsakomybės sąlygos – neteisėti veiksmai, priežastinis ryšys, kaltė bei žala ir nuostoliai. Ieškovai, siekdami pareikšto reikalavimo patenkinimo, privalo įrodyti esant visas deliktinės atsakomybės sąlygas (CPK 178 straipsnis).

10. Iš Prokuroro teismui pateikto ir vėliau tikslinto prašymo teismas nustatė, kad Prokuroras, išnagrinėjęs institucijų, atsakingų tiek už teritorijų planavimo valstybinę priežiūrą, tiek už statybos valstybinę priežiūrą, pateiktą medžiagą, specialistų išvadas, savo iniciatyva papildomai surinktą medžiagą, turėjo pagrindą manyti, jog yra pažeisti teisės aktų reikalavimai. Prokuroro prašyme buvo identifikuotas teisinis santykis ir nurodyti galimi teisės aktų pažeidimai. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2013 m. balandžio 8 d. nutartyje padarė išvadą, kad būtent 2008 m. sausio 25 d. akto, kuriame užfiksuoti ginčo detaliojo plano pagrindu išduotų administracinių aktų pažeidimai, gavimo dieną Prokuroras turėjo pakankamai duomenų ir apie ginčijamą detalųjį planą, ir apie jo pagrindu išduotus dokumentus, kad galėtų kreiptis dėl viešojo intereso gynimo. Teismas padarė išvadą, kad vieną iš prokuroro kreipimosi į teismą sąlygų – teisės aktų pažeidimas esant konkrečiam teisiniam santykiui – Prokuroras įvykdė, nustatė galimus teisės aktų pažeidimus.

11. Teismas taip pat atkreipė dėmesį į tai, kad UAB „Baltijos pirkliai“ nebuvo draudžiama disponuoti nekilnojamuoju turtu, sudaryti pirkimo–pardavimo sandorius, vykdyti projektą ir kt. Prokurorui kreipiantis į administracinį teismą nuosavybės teisės į „Elijos“ komplekso pastatus (poilsio apartamentus) buvo įregistruota 20 asmenų (18 iš jų nuosavybės teise turėjo poilsio apartamentus dviejų aukštų pastatuose, dėl šių reikalavimai vėliau nebuvo reiškiami). Likusiuose objektuose nuosavybės teises turėjo tik UAB „Baltijos pirkliai“ ir ieškovas. Didžioji dauguma trečiųjų suinteresuotų asmenų ginčo objektuose nekilnojamąjį turtą įgijo 2010–2013 m., 7 asmenys – 2008 m. (po Prokuroro prašymo pateikimo teismui), dėl to į administracinę bylą buvo traukiami vis nauji tretieji suinteresuoti asmenys. Klaipėdos apygardos administracinio teismo 2011 m. gegužės 9 d. nutartimi VĮ Registrų centrui buvo pranešta apie administracinės bylos dėl registruojamo daikto teisinio statuso ir daiktinių teisių į jį iškėlimo faktą. Vien tik po šio įrašo įregistravimo iki Prokuroro apeliacinio skundo surašymo dienos ne mažiau nei 67 asmenys įgijo nuosavybės teise nekilnojamąjį turtą ginčo objektuose. Taigi ieškovo nurodyti argumentai neduoda pagrindo teigti, kad dėl Prokuroro veiksmų, t. y. dėl reikalavimo užtikrinimo priemonių pritaikymo, buvo sužlugdytas sėkmingas projekto vykdymas.

12. Teismas nesutiko su ieškovų argumentais, kad Prokuroras paskleidė melagingą informaciją viešojoje erdvėje. Pagal Lietuvos Respublikos visuomenės informavimo įstatymo 51 straipsnio 1, 2 dalių nuostatas, už šio ir kitų įstatymų, Lietuvos Respublikos tarptautinių sutarčių, reglamentuojančių viešosios informacijos rengimą, pažeidimus, taip pat už įstatymų nustatytos viešosios informacijos platinimo tvarkos pažeidimus atsako viešosios informacijos rengėjas ar skleidėjas; už informacinės visuomenės informavimo priemonės turinį šio ir kitų įstatymų nustatyta tvarka atsako jos valdytojas.

13. Ieškovų argumentus dėl tariamo Inspekcijos neteisėtų veiksmų atlikimo teismas vertino kaip išimtinai hipotetinio pobūdžio ir paremtus prielaidomis, o ne faktinėmis ar teisinėmis aplinkybėmis. Teismas nurodė, kad ieškinyje minimi Inspekcijos raštai neatitinka akto, nurodyto CK 6.271 straipsnyje, sąvokos. Inspekcijos raštai su atitinkamų pažeidimų nurodymu yra tik konstatuojamojo ir informacinio pobūdžio dokumentai, juose nėra nustatomos, pakeičiamos ar panaikinamos asmenų teisės, pareigos, jie nebuvo adresuoti ieškovams. Inspekcija neatliko jokių neteisėtų veiksmų, pateikdama prokuratūrai savo vertinimą dėl teisės pažeidimų atlikimo, priešingai, įtardama, kad galimai pažeistas viešasis interesas, ėmėsi priemonių dėl jo gynimo procedūros inicijavimo, t. y. atliko tuos veiksmus, kurie buvo priskirti jos kompetencijai –detaliojo plano teisėtumą tikrino įgyvendindama teisės aktų priskirtas funkcijas ir vykdydama aplinkos ministro pavedimą.

14. Išanalizavęs bylos kontekstą bei Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartį, kuria galutinai buvo išspręsta byla, teismas padarė išvadą, kad ieškovų teiginiai apie Inspekcijos tariamai neteisingai nustatytus detaliojo plano pažeidimus yra nepagrįsti. Administracinis teismas konstatavo, kad ginčytų administracinių aktų pagrindu atsirado materialiniai teisiniai padariniai, todėl, nesant pakankamai įrodymų dėl to, kad ginčo statiniai užgožia pajūrio landšafto komponentus, ir atsižvelgiant į tai, kad nėra aišku, ar techniškai yra įmanomas pastatų sumažinimas iki Palangos miesto bendrajame plane, kuris buvo patvirtintas Palangos miesto savivaldybės tarybos 2008 m. gruodžio 30 d. sprendimu, t. y. po tariamai Inspekcijos neteisėtų veiksmų atlikimo ir administracinės bylos iškėlimo, nustatyto aukščio, pirmenybė teiktina individualių subjektinių teisių gynimui. Taigi Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas pripažino detaliojo plano sprendinio dėl žemės sklypui taikyto aukštingumo prieštaravimą aukštesnio lygmens teritorijų planavimo dokumentui, tačiau atitinkamą sprendimą priėmė atsižvelgdamas į interesų pusiausvyrą, aplinkybes, kurios nepriklausė nei nuo ieškovo, nei nuo Inspekcijos pateiktų pažeidimų vertinimo.

15. Vertindamas administracinę bylą nagrinėjusio teismo kaltės buvimą, teismas pabrėžė, kad vien teismo priimto procesinio sprendimo panaikinimas savaime nepatvirtina kaltės fakto. Aplinkybės, kurių pagrindu būtų galima preziumuoti atsakingo teismo pareigūno kaltę, yra tik tada, kai už įvairius pažeidimus, padarytus nagrinėjant konkrečią civilinę bylą, tam asmeniui buvo taikyta drausminė atsakomybė, į pažeidimus reaguota priimant atskirąją nutartį ir pan. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2008 m. rugpjūčio 28 d. nutartyje nenustatė jokio pirmosios instancijos teismo padaryto akivaizdaus ir šiurkštaus teisės normų pažeidimo, todėl ieškovai neįrodė ir šios valstybės deliktinės atsakomybės sąlygos.

16. Teismas nenustatė ir priežastinio ryšio, nurodęs, kad byloje nepateikta jokių įrodymų, kad būtent valstybės institucijų raštai ar iškelta byla sukėlė finansinius įmonės sunkumus ir ieškovų turto praradimus. Nei dėl valstybės institucijų raštų, nei dėl iškeltos bylos, išskyrus trumpą laikotarpį, kai buvo pritaikytos reikalavimo užtikrinimo priemonės, jokių kliūčių ieškovams vykdyti statybos darbus nebuvo. Be to, reikalavimo užtikrinimo priemonių taikymas yra ne Inspekcijos ir ne Prokuroro, o teismo veiksmas, atliekamas įvertinus šalių pateikto prašymo taikyti tokias priemones pagrįstumą, kurio teisėtumas, be kita ko, gali būti kvestionuojamas proceso teisės normų pagrindu. Todėl šiuo atveju su atsakovų šioje byloje veiksmais, kiek tai susiję su reikalavimo užtikrinimo priemonių taikymu, nurodoma žala niekaip nėra susijusi.

17. Ieškovai neįrodė, kad dėl Prokuroro ir Inspekcijos neteisėtų veiksmų jie patyrė turtinę žalą, kad iki Prokuroro prašymo pateikimo teismui dienos UAB „Baltijos pirkliai“ ir ieškovai prievoles bankui vykdė tinkamai bei nustatytais terminais pagal įstatymų ar sutarties nurodymus (CK 6.38 straipsnio 1 dalis), projektas buvo įgyvendinamas bei „Elijos“ komplekso statybos darbai atliekami nustatytais terminais ir kt.

18. Teismas atkreipė dėmesį į tai, kad ieškovas savo 2017 m. pareiškime dėl fizinio asmens bankroto bylos iškėlimo nurodė, jog UAB „Baltijos pirkliai“ žymiai paveikė 2008 m. pasauliniu mastu kilusi finansinė krizė – įvyko staigus smukimas beveik visose ūkio šakose, sumažėjo klientų perkamoji galia, dalis jų nukentėjo nuo kontrahentų nemokumo, dėl to sumažėjo bendrovės pelnas. Ieškovo pateiktame UAB „Baltijos pirkliai“ 2009 m. restruktūrizavimo plano 2.3 punkte nurodyta, kad vienas svarbiausių verslo aplinkos veiksnių, darančių įtaką UAB „Baltijos pirkliai“ veiklai, yra, be kita ko, ekonominė aplinka (ekonomika išgyvena recesiją, taigi yra sumažėjęs UAB „Baltijos pirkliai“ teikiamų paslaugų ir darbų užsakymų kiekis) ir kt. Restruktūrizavimo plano priede pateikti duomenys apie sudarytas 217 preliminarių apartamentų pirkimo–pardavimo sutarčių 2009 m. gruodžio 18 d. Taip pat teismas atkreipė dėmesį į tai, kad kredito sutartys, kuriomis buvo įkeistas ieškovų asmeninis turtas, pasirašytos 2008 m. gegužės 27 d. – vėliau, nei visuomenės informavimo priemonėse buvo paskleista neigiama informacija apie vykdomą „Elijos“ komplekso projektą. Teismas taip pat atkreipė dėmesį ir į įkeisto turto vertės ir reikalaujamos žalos atlyginimo sumos neatitikimus; pažymėjo, kad ieškovo turtinės padėties pablogėjimui įtakos galėjo turėti ir 2012–2013 m. teismų sprendimai, kuriais iš jo Lietuvos valstybei priteista 3 190 164,50 Eur dėl nepagrįsto praturtėjimo ir 13 032,90 Eur žyminio mokesčio.

19. Teismas konstatavo, kad ieškovų turto netekimą, labiau tikėtina, nulėmė ne atsakovės atstovų veiksmai, o visuotinai pripažintas faktas, jog 2008 m. IV ketvirtyje Lietuvoje pasireiškė pasaulinės ekonomikos krizės, kuri ypač neigiamai paveikė nekilnojamojo turto rinką ir joje veikiančius verslininkus, padariniai – smuko nekilnojamojo turto pardavimai, krito jo kainos, suprastėjo kreditavimo sąlygos, gauti paskolas tapo sunku, išaugo jų palūkanų normos. Ieškovai neįrodė, kad administracinės bylos iškėlimas tiesiogiai ar bent netiesiogiai lėmė jiems priklausiusio nekilnojamojo turto pardavimą. Ieškovų turto praradimai kilo iš sudarytų sandorių, t. y. jų pačių prisiimtos rizikos užtikrinti prievolių vykdymą, taip pat prasidėjus ekonominei krizei, atsiradus įmonės nemokumui ir pan., o ne dėl atitinkamų Lietuvos valstybės veiksmų. Ieškovai į bylą nėra pateikę jokių įrodymų, pagrindžiančių jų prašomą priteisti akcijų vertę, todėl šis reikalavimas atmestas vien šiuo pagrindu.

20. Lietuvos apeliacinis teismas, išnagrinėjęs ieškovų apeliacinį skundą, 2019 m. gruodžio 30 d. nutartimi pirmosios instancijos teismo sprendimą paliko nepakeistą.

21. Apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegijos vertinimu, pirmosios instancijos teismas išsamiai išnagrinėjo aplinkybes, kokius duomenis Prokuroras analizavo prieš kreipdamasis į teismą dėl viešojo intereso gynimo, ir pagrįstai nusprendė, kad Prokuroras turėjo pagrindą manyti, jog buvo pažeisti įstatymo reikalavimai.

22. Teisėjų kolegija, atmesdama ieškovų argumentus dėl viešojo intereso pažeidimo nebuvimo, pažymi, kad aplinkybė, ar viešąjį interesą ginantis subjektas tikrai kreipiasi į teismą siekdamas apginti viešąjį interesą, yra procesinio pobūdžio ir gali būti preliminariai vertinama keliant administracinę bylą, o aplinkybė, ar viešasis interesas iš tiesų yra pažeistas ir ar tai sudaro pagrindą tenkinti skundą, yra materialinio teisinio pobūdžio ir vertintina nagrinėjant bylą iš esmės. Nagrinėjamu atveju Prokuroro prašymas buvo priimtas ir teisme išnagrinėtas, o aplinkybė, kad teismai, įvertinę viešojo ir privataus interesų pusiausvyrą bei atsižvelgę į tai, kad prašomų naikinti statybos leidimų pagrindu yra atsiradę konkretūs padariniai (pastatyti pastatai, kurie yra trečiųjų asmenų nuosavybės objektai), Prokuroro prašymą atmetė, savaime nereiškia, jog Prokuroro kreipimasis į teismą nuo pat pradžių buvo neteisėtas. Teisėjų kolegija pažymėjo, kad atsakomybė už nepagrįstą prokuroro ieškinio pareiškimą, ginant viešąjį interesą, galėtų kilti tik už aiškiai savavališką, teisinio ir faktinio pagrindo neturintį kreipimąsi į teismą. Tokių aplinkybių administracinę bylą nagrinėję teismai nenustatė. Teisėjų kolegija padarė išvadą, kad ginčo šalies (Prokuroro) naudojimasis jai suteiktomis procesinėmis teisėmis aptariamoje administracinėje byloje nevertintinas kaip jos neteisėti veiksmai. Teisėjų kolegija nenustatė, kad Prokuroras būtų piktnaudžiavęs jam suteiktomis procesinėmis teisėmis.

23. Prokurorui kreipusis į teismą ir teismui taikius reikalavimo užtikrinimo priemones, „Elijos“ komplekse asmenys įgijo nekilnojamojo turto, tai teisėjų kolegijai leido daryti išvadą, jog laikinosios apsaugos priemonės, galiojusios apie vieną mėnesį, netrukdė ieškovams vykdyti komplekso projektą ir jame pardavinėti nekilnojamąjį turtą.

24. Teisėjų kolegija pažymėjo, kad Inspekcija, įtarusi, jog galimai pažeistas viešasis interesas, ėmėsi priemonių dėl jo gynimo procedūros inicijavimo, t. y. atliko tuos veiksmus, kurie buvo priskirti jos kompetencijai.

25. Kolegija sutiko su pirmosios instancijos teismo argumentais, kad nagrinėjamu atveju Prokuroras, pateikdamas prašymus dėl administravimo aktų panaikinimo ar reikalavimo užtikrinimo priemonių taikymo, bei Inspekcija, atsakydama į Prokuroro prašymus, nevykdė viešojo administravimo funkcijų, o jų pateikti prašymai bei raštai neatitinka akto sąvokos.

26. Apeliacinės instancijos teismas taip pat atmetė ieškovų argumentus, kad Inspekcija atliko neteisėtus veiksmus skleisdama per žiniasklaidos priemones informaciją dėl galimų teisės aktų pažeidimų ir atliekamo tyrimo dėl statybų teisėtumo, pažymėjęs, kad valstybės ir savivaldybių institucijos bei įstaigos turi informuoti visuomenę apie savo veiklą (Visuomenės informavimo įstatymo 6 straipsnio 2 dalis), o ieškovai neįrodė, kad Inspekcijos informacijos pateikimas žiniasklaidos priemonėms yra neteisėtas ir galėjo lemti žalos atsiradimą. Be to, iš žiniasklaidos priemonėse paskelbtų pranešimų matyti, kad juose pateikta informacija tik apie galimus veiksmus tuo atveju, jeigu pasitvirtintų statybų metu atlikti teisės aktų pažeidimai.

27. Teisėjų kolegija konstatavo, kad ieškovai neįrodė, jog Inspekcijos veiksmai nustatant teisės aktų pažeidimus statybos proceso metu bei raštai Prokurorui ir Prokuroro inicijuota administracinė byla bei taikytos reikalavimo užtikrinimo priemonės lėmė įmonės finansinius sunkumus ir ieškovų turto praradimus, ieškovų turto praradimai kilo iš jų sudarytų sandorių, t. y. jų pačių prisiimtos rizikos užtikrinti prievolių (sudarytų kredito sutarčių) vykdymą netekto turto įkeitimu, taip pat atsiradus įmonės nemokumui, o ne dėl institucijų atliktų atitinkamų veiksmų.

28. Teisėjų kolegija sutiko su pirmosios instancijos teismo padaryta išvada, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas pripažino detaliojo plano sprendinio dėl žemės sklypui taikyto aukštingumo prieštaravimą aukštesnio lygmens teritorijų planavimo dokumentui, tačiau atitinkamą sprendimą priėmė atsižvelgdamas į interesų pusiausvyrą, t. y. teikdamas prioritetą individualių (ieškovų ir jų įmonės) subjektinių teisių gynimui.

III. Kasacinio skundo ir atsiliepimų į jį teisiniai argumentai

29. Kasaciniu skundu ieškovai prašo panaikinti Lietuvos apeliacinio teismo 2019 m. gruodžio 30 d. nutartį ir Vilniaus apygardos teismo 2018 m. gruodžio 4 d. sprendimą; priimti naują sprendimą –ieškinį tenkinti visiškai; priteisti visų bylinėjimosi išlaidų atlyginimą. Kasacinis skundas grindžiamas šiais argumentais:

29.1. Teismai netaikė ginčo santykiams generalinį deliktą reglamentuojančių teisės normų, įtvirtintų CK 6.246 straipsnio 1 dalyje ir 6.263 straipsnio 1 dalyje, apskritai apie jų taikymą ginčo santykiams nepasisakė, nors tai, kad Prokuroras ir Inspekcija pažeidė pareigą elgtis atidžiai ir rūpestingai, buvo vienas pagrindinių ieškovų argumentų. Teismai apsiribojo CK 6.272 straipsnio 1 dalies normos, kuri netaikytina ginčo teisiniams santykiams, aiškinimu ir taikymu Prokuroro veiksmams. Prokuroro nerūpestingumas, neatidumas ir nesąžiningumas buvo nustatyti administracinėje byloje, kurioje nustatytais faktais (prejudiciniai faktai) turėjo remtis skundžiamus sprendimus priėmę teismai. Kaip nustatė administracinę bylą nagrinėję teismai, Prokuroras pareiškimą teismui pateikė neegzistuojant viešajam interesui, kurį reikėtų ginti, nesant teritorijų planavimo ir statybų proceso teisės normų pažeidimo, rėmėsi prielaidomis ir abejonėmis, elgėsi neadekvačiai.

29.2. Teismai pažeidė kaltę, kaip civilinės atsakomybės sąlygą, reglamentuojančią CK 6.248 straipsnio 3 dalies normą. Prokuroro kaltė pasireiškė tuo, kad šis asmuo nebuvo tiek rūpestingas ir apdairus, kiek atitinkamomis sąlygomis buvo būtina. Pareiškimas teismui pateiktas neįsitikinus jo pagrįstumu, ignoruojant bet kokius atidumo reikalavimus. Ieškovai pateikė į bylą pakankamai įrodymų, kad Prokuroras ir Inspekcija veikė neatsargiai, kad žalą lėmė jų neteisėti (neatsargūs) veiksmai ir tarp kilusios žalos ir neteisėtų veiksmų yra priežastinis ryšys. Valstybės institucijų veiksmai neatitiko bonus pater familias (atidaus ir apdairaus žmogaus standarto) elgesio standarto, ir tai yra pagrindas taikyti valstybei civilinę atsakomybę. Nustačius asmens neteisėtus veiksmus, kaip bendros pareigos elgtis atidžiai ir rūpestingai pažeidimą, kurie lėmė žalos (nuostolių) atsiradimą, asmens kaltė preziumuojama (CK 6.248 straipsnio 1 dalis). Procesinė pareiga paneigti kaltę tenka už žalą atsakingam asmeniui, jei jis, siekdamas išvengti civilinės atsakomybės, remiasi kaltės ar atitinkamos kaltės formos nebuvimu. Atsakovės atstovų kaltės prezumpcija byloje nebuvo nepaneigta, teismai nepagrįstai laikė, kad ją įrodyti turėjo ieškovai.

29.3. Teismai pažeidė CK 6.271 straipsnio normas, nustatančias atsakomybę už žalą, atsiradusią dėl valdžios institucijų neteisėtų veiksmų, darydami išvadą, kad Inspekcijos pateikti prašymai bei raštai neatitinka akto sąvokos. Aktas šio straipsnio prasme yra bet koks valdžios institucijos ar jos darbuotojų veiksmas (veikimas, neveikimas), kuris tiesiogiai daro įtaką asmenų teisėms, laisvėms ir interesams. Teismai siaurai akto sąvoką aiškino kaip „dokumentą“. Todėl padarė pažeidimus nevertindami Inspekcijos viršininkės viešų pasisakymų žiniasklaidos priemonėse, nepagrįstai nurodė, kad Inspekcijos neteisėtiems veiksmams įrodyti ieškovai turėjo nurodyti, kokių norminių aktų reikalavimai buvo pažeisti. Pagal CK 6.246 straipsnio 1 dalį atsakomybė atsiranda ne tik neįvykdžius įstatymuose nustatytos pareigos arba atlikus veiksmus, kuriuos įstatymai draudžia atlikti, bet ir pažeidus bendro pobūdžio pareigą elgtis atidžiai ir rūpestingai. Bendras civilinis principas nustato, kad asmuo, pareiškęs nepagrįstą, t. y. neteisėtą, ieškinį, privalo atlyginti kitam asmeniui dėl tokio veiksmo kilusius nuostolius.

29.4. Teismai pažeidė įrodinėjimą civiliniame procese reglamentuojančias teisės normas (CPK 185 straipsnis), nevisapusiškai ir neobjektyviai įvertino civilinėje byloje esančius įrodymus, nesivadovavo byloje esančiais esminiais bylos įrodymais, jų nevertino ir dėl jų nepasisakė. Prokuroro ir Inspekcijos veiksmų tinkamumo klausimai buvo ieškovų keliami šioje civilinėje byloje dėl žalos atlyginimo ir turėjo būti nagrinėjami ir teismo įvertinti. Šios aplinkybės buvo ir yra civilinės bylos esminis dalykas. Prokuroras tinkamai neįvertino situacijos ir nesiėmė jokių priemonių dėl to, kad sumažintų ieškovų galimą patirti ir patirtą žalą: pareiškimą pateikė neišmanydamas teritorijų planavimo reglamentavimo, rėmėsi vienpusiška, selektyviai pasirinkta informacija apie tariamą detaliojo plano neteisėtumą, neatliko jokio savarankiško tyrimo, o tik rėmėsi jam pateikta trečiųjų šalių informacija, visų pirma Inspekcijos duomenimis, pateikė prašymą taikyti reikalavimo užtikrinimo priemones, atsisakė sudaryti taikos sutartį, kuriai dar 2012 metais pritarė visos suinteresuotos šalys, taip vilkino ginčo išsprendimą, pateikė apeliacinį skundą. Tokie veiksmai, ieškovų vertinimu, nėra tinkamas naudojimasis procesinėmis teisėmis, tai sąmoningas piktnaudžiavimas procesinėmis teisėmis, tuo labiau atsižvelgiant į tai, kad Prokurorui (kaip ir Inspekcijai) taikomi didesni atidumo reikalavimai. Todėl nei Prokuroras, nei Inspekcija nesielgė atidžiai, rūpestingai, protingai. Teismai šių aplinkybių nevertino.

29.5. Teismai pažeidė CPK 182 straipsnio 2 punktą – Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2014 m. rugsėjo 18 d. nutartyje pasisakė, kad Prokuroras savo skundą grindė prielaidomis ir abejonėmis, o Klaipėdos apygardos administracinis teismas 2014 m. sausio 27 d. sprendime nurodė, kad Prokuroro reikalavimai buvo nepagrįsti ir neadekvatūs. Kaip nustatė administracinę bylą nagrinėję teismai, Prokuroras pareiškimą teismui pateikė neegzistuojant viešajam interesui, kurį reikėtų ginti. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas neįrodytomis aplinkybėmis laikė Prokuroro kaltinimus dėl tariamų aukštingumo reikalavimų pažeidimo ginčo detaliajame plane ir reikalaujamų taikyti teisinių pasekmių, o ne atmetė reikalavimus dėl interesų pusiausvyros išlaikymo.

30. Atsiliepimu į kasacinį skundą atsakovės atstovė Lietuvos Respublikos teisingumo ministerija prašo jį atmesti ir skundžiamus teismų procesinius sprendimus palikti nepakeistus. Atsiliepimas grindžiamas šiais argumentais:

30.1. Vien tai, kad skundžiamuose teismų sprendimuose tiesiogiai nenurodyta, jog teismas pasisako dėl Prokuroro veiksmų pareigos elgtis atidžiai ir rūpestingai, nenurodytos CK 6.246 straipsnio 1 dalies, 6.263 straipsnio 1 dalies normos, savaime nereiškia, kad teismai neįvertino Prokuroro veiksmų atitikties bendro pobūdžio pareigai elgtis atidžiai ir rūpestingai. Akivaizdu, kad teismai Prokuroro veiksmus vertino kaip atidžius ir rūpestingus. Vertinant Prokuroro veiksmus jam inicijuojant viešojo intereso gynimą, aktualūs kasacinio teismo išaiškinimai, kad CPK 49 straipsnio 1 dalies nuostata suteikia prokurorui teisę spręsti, yra konkrečiu atveju viešasis interesas inicijuoti civilinę bylą ar jo nėra. Kasacinio teismo praktikoje taip pat išaiškinta, kad kaltė, kaip civilinės atsakomybės sąlyga, už nepagrįstą prokuroro ieškinio pareiškimą, ginant viešąjį interesą, reiškia, kad atsakomybė galėtų kilti tik už aiškiai savavališką, teisinio ir faktinio pagrindo neturintį kreipimąsi į teismą (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2014 m. spalio 29 d. nutartis civilinėje byloje Nr. <a href="https://www.temidy.lt/lawyer/court-cases/M0stMy00NjQvMjAxNA==" class="text-[#E97437] hover:text-[#E97437] transition-colors duration-200 case-link" @mouseenter="showCaseInfo($event, '3K-3-464/2014')" @mouseleave="hideCaseInfo()" data-case-number="3K-3-464/2014">3K-3-464/2014</a>). Administracinėje byloje nebuvo nustatyta, kad Prokuroras sąmoningai nesąžiningai pareiškė prašymą ar apeliacinį skundą, nesąžiningai veikė prieš ekonomišką, operatyvų ir teisingą bylos išnagrinėjimą ar išsprendimą, t. y. piktnaudžiavo procesu. Byloje nėra jokių duomenų, kad Prokuroras kryptingai siekė ne ginti viešąjį interesą, o sužlugdyti ieškovų verslo projektą. Pažymėtina, kad administracinę bylą nagrinėję teismai sprendimą atmesti Prokuroro pareiškimą, be kita ko, priėmė atsižvelgdami į interesų pusiausvyrą, t. y. teikdami prioritetą individualių subjektinių teisių gynimui. Ši aplinkybė dėl to, kuris interesas, viešasis ar individualus, turėtų būti ginamas šioje konkrečioje situacijoje, yra vertinamojo pobūdžio. Be to, pažymėtina, kad administracinės bylos metu iš esmės keitėsi aplinkybės, reikšmingos vertinant interesų pusiausvyrą, – didžioji dauguma trečiųjų suinteresuotų asmenų administracinėje byloje ginčo objektuose nekilnojamąjį turtą įgijo 2010–2013 m., 7 asmenys – 2008 m. (po Prokuroro prašymo teismui pateikimo). Todėl į administracinę bylą buvo traukiami vis nauji tretieji suinteresuoti asmenys. Sprendimą šiuo atveju teikti prioritetą privatiems interesams administracinę bylą nagrinėjęs teismas motyvavo tuo, kad prašymo apginti viešąjį interesą tenkinimas, jeigu tam būtų teisinis pagrindas, neišvengiamai susijęs ne tik su atsakove UAB „Baltijos pirkliai“, kurios statusas šiuo metu yra „bankrutuojanti bendrovė“, bet ir su galimu sąžiningų trečiųjų suinteresuotų asmenų, kurie įsigiję patalpas ginčo statiniuose ir suteikę kreditus joms statyti bei įsigyti, teisių ir interesų pažeidimu. Kasaciniame skunde išdėstyti argumentai, kad Prokuroras pareiškimą administracinėje byloje galėjo pareikšti tik būdamas visiškai tikras dėl jo patenkinimo, yra visiškai nelogiški ir nepagrįstai apriboja prokuroro teises ginti viešąjį interesą. Bylos procesinė baigtis negali būti iš anksto užtikrintai žinoma, ji priklauso nuo daugybės aplinkybių, nepriklausančių nuo prokuroro. Toks apribojimas, kad prokuroras reikštų tik užtikrintai teisme patenkinamus reikalavimus, sukurtų ydingą praktiką, kai prokurorai, nebūdami visiškai užtikrinti procesine baigtimi, negalėtų ginti pažeisto viešojo intereso.

30.2. Šiuo atveju CPK 182 straipsnio 2 dalis negalėjo būti taikoma. Šios bylos nagrinėjimo dalykas ir administracinės bylos nagrinėjimo dalykas nesutampa. Šios civilinės bylos nagrinėjimo dalyką sudarė valstybės atsakomybė už Prokuroro, teismo ir Inspekcijos darbuotojų veiksmus, Prokurorui pateikiant pareiškimą administracinėje byloje dėl viešojo intereso gynimo, teismui pritaikant laikinąsias apsaugos priemones, o Inspekcijai surašant informacinio pobūdžio raštus dėl galimų pažeidimų bei teikiant informaciją visuomenei per visuomenės informavimo priemones apie galimą viešojo intereso pažeidimą. Administracinėje byloje bylos nagrinėjimo dalyką sudarė prokuroro ginčijamų administracinių aktų, susijusių su ieškovų vykdomomis statybomis, teisėtumo klausimas. Taip pat nesutampa ir šių dviejų lyginamų bylų dalyviai. Atsižvelgiant į tai, kad valstybė materialine prasme civiliniuose santykiuose veikia kaip atskiras subjektas, negalima sutapatinti atskirų institucijų ir valstybės procesine prasme, taigi negalima laikyti, kad valstybė dalyvavo administracinėje byloje. Tik valstybės dalyvavimas, dalyvaujant teisės aktais valstybei atstovauti įgaliotoms institucijoms, gali būti laikomas valstybės dalyvavimu procese. Atsižvelgdami į tai, kad netenkinamos dvi prejudicinių faktų taikymo sąlygos (nesutampa įrodinėjimo dalykas ir dalyvavę asmenys), teismai pagrįstai administracinėje byloje nustatytų aplinkybių nelaikė prejudiciniais faktais, kurių įrodinėti nereikia.

30.3. Kasaciniame skunde nepateikta jokių argumentų, kokiu būdu Inspekcijos prašymai ir raštai tiesiogiai turėjo įtakos ieškovų teisėms, laisvėms ar interesams. Taigi šiuo atveju nebuvo jokio pagrindo Inspekcijos veiksmus, pateikiant savo vertinimus dėl galimų pažeidimų prokurorui, laikyti aktais CK 6.271 straipsnio prasme. Be to, net jeigu ir būtų aiškinama kitaip, t. y. kad Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prokurorui pateikti išaiškinimai laikytini aktais CK 6.271 straipsnio prasme, nėra pagrindo laikyti juos neteisėtais – Inspekcija veikė neperžengdama savo kompetencijos ribų, nepažeidė nei teisės aktų, nei bendro pobūdžio pareigos elgtis atidžiai ir rūpestingai. Iš apeliacinės instancijos teismo nutarties motyvų matyti, kad teismas nelaikė pasisakymų žiniasklaidos priemonėse neteisėtais veiksmais ne dėl to, kad nelaikė jų aktais CK 6.271 straipsnio prasme, o todėl, kad šiuos veiksmus vertino kaip teisėtus, atitinkančius teisės normas.

30.4. Teismai išsamiai analizavo ir įvertino įrodymus, kurių pagrindu Prokuroras kreipėsi į teismą dėl viešojo intereso gynimo, įvertino ir pasisakė dėl Prokuroro veiksmų pateikiant prašymą taikyti laikinąsias apsaugos priemones, nurodė, kad byloje nėra pagrindo nustatyti, jog Prokuroras būtų piktnaudžiavęs savo procesinėmis teisėmis. Prokuroras elgėsi atidžiai ir apdairiai, kad neturėdamas žinių teritorijų planavimo teisinio reglamentavimo srityje kreipėsi į už šią sritį atsakingas valstybės institucijas, atsižvelgė į jų paaiškinimus.

30.5. Teismai nenustatė ne tik neteisėtų veiksmų ir kaltės, bet ir kitos būtinos civilinės atsakomybės sąlygos – priežastinio ryšio (CK 6.247 straipsnis). Kasaciniame skunde nepateikta jokių argumentų, kad nustatydami šias faktines aplinkybes teismai būtų pažeidę kokias nors materialiosios ar proceso teisės normas, nukrypę nuo teismų praktikos.

31. Atsiliepimu į kasacinį skundą atsakovės atstovė Lietuvos Respublikos generalinė prokuratūra prašo jį atmesti, skundžiamą nutartį palikti nepakeistą. Atsiliepimas grindžiamas šiais argumentais:

31.1. Nėra teisinio pagrindo laikyti teismų procesinius sprendimus, priimtus administracinėje byloje, turinčiais prejudicinę galią nagrinėjamoje civilinėje byloje. Administracinėje byloje buvo vertinamas administracinių aktų teisėtumas ir bylos objektu nebuvo atsakovės, atstovaujamos Generalinės prokuratūros ir Inspekcijos, veiksmų teisėtumo, jų priežastinio ryšio su ieškovų galimai patirtais nuostoliais, prokurorų kaltės vertinimas civilinės atsakomybės prasme. Taigi, ieškovų nurodomas faktas neatitinka esminio, prejudiciniam faktui keliamo reikalavimo – jis nebuvo įrodinėjimo dalykas nagrinėtoje administracinėje byloje. Kvalifikuojant šalių santykius pagal civilinę atsakomybę reglamentuojančias teisės normas ieškovų įrodinėjamos aplinkybės turėjo ir buvo vertinamos savarankiškai.

31.2. Vertinant Prokuroro vaidmenį ginant viešąjį interesą administraciniame procese, būtina atsižvelgti į ABTĮ 56 straipsnio 2 dalies (ginčui aktuali ABTĮ redakcija, galiojusi iki 2016 m. liepos 1 d.) nuostatas, jog prokuroras, kreipęsis į teismą su pareiškimu, kad būtų apgintas viešasis interesas, turi bylos šalies procesines teises ir pareigas. Taigi, prokuroras administraciniame procese gindamas viešąjį interesą veikia taip pat kaip ir bet kuris kitas suinteresuotas subjektas. CK atskirai nereglamentuoja atsakomybės už žalą, atsiradusią dėl neteisėtų prokuroro veiksmų, pareiškiant ieškinį CPK 49 straipsnio ar prašymą ABTĮ 56 straipsnio nustatyta tvarka, todėl valstybės atsakomybė už prokuroro veiksmus inicijuojant administracinę ar civilinę bylą galima tik esant visoms deliktinės atsakomybės sąlygoms. Prokuroro kreipimasis į teismą ginant viešąjį interesą savaime negali būti laikomas neteisėtu veiksmu vien dėl to, kad pareikštas ieškinys ar prašymas atmestas. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija 2013 m. balandžio 8 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. AS492-173/2013 padarė išvadą, kad būtent 2008 m. sausio 25 d. akto, kuriame užfiksuoti ginčo detaliojo pagrindo išduotų administracinių aktų pažeidimai, gavimo dieną Prokuroras turėjo pakankamai duomenų ir apie ginčijamą detalųjį planą, ir apie jo pagrindu išduotus dokumentus, kad galėtų kreiptis dėl viešojo intereso gynimo. Taigi Prokuroras (pagal prokuratūrai suteiktus įgalinimus) kreipėsi į teismą, atlikęs tyrimą, nustatęs teisės aktų pažeidimus ir teismų praktikos analizės pagrindu įsitikinęs, kad tais teisės aktų pažeidimais yra pažeidžiamas viešasis interesas, todėl teismai pagrįstai sprendė, kad jis neatliko neteisėtų veiksmų. Teismai išsamiai nagrinėjo, kokius duomenis prokuroras analizavo prieš kreipdamasis į teismą dėl viešojo intereso gynimo ir kokiais teisės aktais grindė savo kreipimąsi. Aplinkybė, kad Prokuroro prašymas administracinėje byloje buvo atmestas, savaime nereiškia, kad jis elgėsi neatidžiai ir nerūpestingai, kad kreipimasis į teismą buvo neteisėtas. Ši aplinkybė taip pat nesuponuoja išvados, kad buvo pareikštas akivaizdžiai nesąžiningas ieškinys ir Prokuroras kaltas dėl ieškovams galimai atsiradusios žalos. Kaltė, kaip civilinės atsakomybės sąlyga už nepagrįstą prokuroro ieškinio pareiškimą, ginant viešąjį interesą, reiškia, kad atsakomybė galėtų kilti tik už aiškiai savavališką, teisinio ir faktinio pagrindo neturintį kreipimąsi į teismą (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2014 m. spalio 29 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K.-3-464/2014). Tokių aplinkybių bylą nagrinėję teismai nenustatė.

31.3. Prokuroro prašymo dėl reikalavimo užtikrinimo priemonių taikymo pateikimas teismui įstatymų nustatyta tvarka ieškovams nesukėlė jokių teisinių pasekmių, žalos, tuo labiau nesužlugdė sėkmingo projekto vykdymo, neturėjo įtakos ieškovų teisei disponuoti sukurtu nekilnojamuoju turtu, jį valdyti ar naudoti. Reikalavimo užtikrinimo priemonė galiojo tik mėnesį. Byloje nustatyta, kad buvo vykdomas statomų pastatų pardavimas, buvo vykdomos statybos, buvo išduodami nauji statybos leidimai, statinys pripažintas tinkamu naudoti, todėl ieškovų argumentas, kad Prokuroras privalo prisiimti riziką už sprendimą pateikti teismui prašymą taikyti reikalavimo užtikrinimo priemones, negali būti laikomas pagrįstu.

31.4. Pažymėtina ir tai, kad Klaipėdos apygardos teisme išnagrinėta civilinė byla (teisminio proceso Nr. 2-57-3-627-2017-2) pagal ieškovės bankrutavusios UAB „Baltijos pirkliai“ patikslintą ieškinį atsakovei Lietuvos Respublikai, atstovaujamai Lietuvos Respublikos generalinės prokuratūros, dėl žalos atlyginimo. Lietuvos apeliacinio teismo 2019 m. kovo 21 d. nutartimi pirmosios instancijos teismo sprendimas, kuriuo ieškinys atmestas, paliktas galioti. Įsiteisėjusiais teismų procesiniais sprendimais konstatuota, kad Prokuroras neatliko neteisėtų veiksmų, pateikdamas prašymus Klaipėdos apygardos administraciniam teismui dėl administracinių aktų panaikinimo ir laikinųjų apsaugos priemonių taikymo.

31.5. Šalių procesinė teisė užbaigti bylą taikos sutartimi yra dispozityvumo principo civiliniame procese išraiška. Administracinėje byloje Prokuroras – proceso šalis, todėl, kaip ir atsakovai, šioje byloje turėjo lygias procesines teises, tarp kurių – ir teisę (o ne tik pareigą) užbaigti bylą taikos sutartimi. Prokuroras, vertindamas taikos sutarties projektą, atliko veiksmus, kurių įstatymai ar sutartis nedraudžia atlikti (teisėtas veikimas), vykdė įstatymuose nustatytas pareigas (veikė teisėtai), nepažeidė bendro pobūdžio pareigos elgtis atidžiai ir rūpestingai. Aplinkybė, kad Prokuroras, kaip administracinio ginčo šalis, nepasinaudojo procesine diskrecija sudaryti taikos sutartį, raštuose nurodydamas priežastis ir argumentus, dėl kokių teisinių aplinkybių prokuratūra nesutinka su pateiktais taikos sutarčių projektais, nereiškia, kad šie Prokuroro veiksmai buvo neteisėti.

31.6. Pagal formuojamą kasacinio teismo praktiką įstatyme nustatytos teisės įgyvendinimas gali būti laikomas piktnaudžiavimu tik išimtiniais atvejais, kai tokia teise akivaizdžiai naudojamasi ne pagal jos paskirtį (žr. Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2018 m. vasario 14 d. nutarties civilinėje byloje Nr. 3K-3-36-313/2018 30 punktą). Vien tai, kad Prokuroras įstatymu nustatyta tvarka pateikė apeliacinį skundą, nesuponuoja išvados, kad jis sąmoningai, piktnaudžiaudamas procesinėmis teisėmis, pratęsė tolimesnį bylinėjimąsi. Administracinėje byloje esantys duomenys patvirtina, kad ne Prokuroro veiksmai lėmė, jog byla ir Prokuroro prašymas administraciniame teisme buvo nagrinėjami nuo 2008 m. iki 2014 m. Be to, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2013 m. balandžio 8 d. nutartyje administracinėje byloje konstatavo, kad byloje nėra duomenų dėl Prokuroro nesąžiningo elgesio, piktnaudžiavimo procesinėmis teisėmis.

31.7. Prokuroro prašymas ir kiti procesiniai dokumentai, pateikti teismui, neatitinka termino „aktas“ sąvokos, nes patys jokios tiesioginės įtakos asmenų teisėms, laisvėms ir pareigoms neturi (CK 6.271 straipsnio 3 dalis).

31.8. Apeliacinės instancijos teismas pateikė išsamius teisinius argumentus dėl pirmosios instancijos teismo sprendime išdėstytų išvadų teisingumo, vertino ir aptarė ginčo šalių pateiktus rašytinius paaiškinimus bei kitus bylos duomenis ir savo išvadas motyvavo. Aplinkybė, kad ieškovai nesutinka su nurodytais teismų motyvais, neteikia pagrindo daryti išvadą, kad ginčijami teismų procesiniai sprendimai yra neteisėti ir nepagrįsti.

31.9. Teisės aktuose neįtvirtinta draudimo asmeniui gauti žalos atlyginimą iš valstybės už tai, kad jo atžvilgiu valstybės institucijos atliko neteisėtus veiksmus, tarp jų ir inicijuodamos civilinę (administracinę) bylą, tačiau konstitucinis žalos atlyginimo imperatyvas nepaneigia žalos atlyginimą siekiančio gauti asmens pareigos įrodyti visas valstybės civilinės atsakomybės sąlygas (neteisėti veiksmai, žala, priežastinis ryšys ir kaltė, išskyrus atvejus, kai įstatyme nustatyta atsakomybė be kaltės). Tokios sąlygos šiuo atveju nebuvo nustatytos.

32. Atsiliepimu į kasacinį skundą atsakovės atstovė Valstybinė teritorijų planavimo ir statybos inspekcija prie Aplinkos ministerijos prašo skundžiamus teismų procesinius sprendimus palikti nepakeistus. Atsiliepimas grindžiamas šiais argumentais:

32.1. Inspekcija nesutinka su tuo, kad Inspekcijos ir prokuratūros veiksmai teismų nebuvo analizuojami ir vertinami neteisėtų veiksmų, tarp jų ir generalinio delikto, požiūriu. Priešingai, skundžiamuose teismų procesiniuose sprendimuose, be kita ko, buvo išsamiai ištirti Inspekcijos veiksmai ir pateiktas motyvuotas jų įvertinimas, aiškiai pagrindžiant, kad Inspekcija neatliko jokių neteisėtų veiksmų. Skundžiamuose teismų sprendimuose iš esmės teisingai pažymėta, kad Inspekcijos raštai su atitinkamų pažeidimų nurodymu yra tik konstatuojamojo ir informacinio pobūdžio dokumentai, juose nėra nustatomos, pakeičiamos ar panaikinamos asmenų teisės, pareigos, todėl konstatuotina, jog Inspekcija neatliko jokių neteisėtų veiksmų. Taip pat byloje nebuvo įrodyti neteisėti Inspekcijos veiksmai, susiję su informacijos teikimu viešojoje erdvėje. Valstybės institucijos negali prognozuoti teismų sprendimų. Tikimybė, kad atitinkami reikalavimai teismuose nebus tenkinami, pvz., dėl interesų pusiausvyros ar proporcingumo principų pritaikymo, visuomet egzistuoja, tačiau tai neatleidžia institucijų nuo pareigos imtis atitinkamų veiksmų dėl tokių pažeidimų pašalinimo. Valstybės institucijos įstatymo nustatytomis priemonėmis privalo reaguoti į bet kokius teisės aktų pažeidimus savo veiklos srityje, tai Inspekcija iš esmės ir padarė 2008 m. pateikdama tuo metu buvusios ginčo situacijos įvertinimą prokuratūrai. Tačiau ne kiekvienas teisės normų netinkamo taikymo atvejis ir ne bet kuris materialiosios ar proceso normų pažeidimas lemia viešojo intereso pažeidimą, tai, ar pažeidimai yra tokio pobūdžio, jog tuo pažeidžia viešąjį interesą, kaip minėta, galutinai galima išsiaiškinti tik visapusiškai išnagrinėjus bylą, kurios baigtis iš anksto negali būti numatyta.

32.2. Teismų pagrįstai ir teisingai buvo konstatuota, kad atsakomybė už nepagrįstą prokuroro ieškinio pareiškimą, ginant viešąjį interesą, galėtų kilti tik už aiškiai savavališką, teisinio ir faktinio pagrindo neturintį kreipimąsi į teismą. Tačiau bylos duomenys tokių aplinkybių nepatvirtina, o ginčo šalies (prokuroro) naudojimasis jai suteiktomis procesinėmis teisėmis aptariamoje administracinėje byloje nevertintinas kaip jos neteisėti veiksmai ir piktnaudžiavimas procesinėmis teisėmis.

32.3. Inspekcija nekvestionuoja administracinėje byloje nustatytų aplinkybių, tik atkreipia dėmesį, kad civilinės atsakomybės už tariamai padarytą žalą klausimas sprendžiamas individualiai dėl kiekvieno subjekto, kuriam toks reikalavimus pareikštas, t. y. turi būti nustatomi to asmens atlikti arba neatlikti veiksmai, teisės požiūriu vertintini kaip neteisėti, žalos faktas bei jos dydis, priežastinis ryšys tarp nustatytų veiksmų ir atsiradusių padarinių (žalos). Teismo atliekama tariamų neteisėtų veiksmų patikra valstybės deliktinės atsakomybės kontekste yra ne aplinkybių konstatavimas, bet atitinkamų faktinių ir teisinių aspektų vertinimas. Tokia kontrolė gali būti atlikta nekvestionuojant nustatytų faktų ir jų įvertinimo kitoje byloje, o aplinkybių, nagrinėtų kitoje byloje, teisinis vertinimas CK 6.246 ir 6.271 straipsnių kontekste nelaikytinas šio sprendimo prejudicinės ir (arba) res judicata (galutinis teismo sprendimas) galios paneigimu. Šiuo atveju administracinių aktų nepanaikinimas administracinėje byloje pats savaime nereiškia, kad yra nustatyti Inspekcijos ir prokuratūros neteisėti veiksmai CK 6.246 ar 6.271 straipsnių prasme, o nagrinėjamoje byloje atliktas Inspekcijos ir prokuratūros elgesio ir veiksmų vertinimas nelaikytinas nereikšmingu ar juo labiau paneigiančiu prejudicinę administracinėje byloje nustatytų aplinkybių reikšmę ir galią. Administracinėje byloje nebuvo nagrinėjamos aplinkybės, susijusios su Inspekcijos veiksmais (išskyrus išvestinį reikalavimą dėl 2011 m. sausio 26 d. statinio pripažinimo tinkamu naudoti akto panaikinimo), t. y. byloje buvo įrodinėjamas tik Palangos miesto savivaldybės ir Palangos miesto savivaldybės administracijos sprendimų neteisėtumas. Todėl tai nevaržo teismo, nagrinėjančio civilinės atsakomybės klausimus, teisiškai kvalifikuojant Inspekcijos veiksmus. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje yra ne kartą pažymėjęs, jog net administravimo subjekto priimto administracinio akto panaikinimas teismine tvarka pats savaime nėra pagrindas konstatuoti, kad administravimo subjekto veiksmai yra neteisėti ir dėl to kyla civilinė atsakomybė pagal CK 6.271 straipsnį. Kiekvienu konkrečiu atveju turi būti atsižvelgiama į priežastis, dėl kurių administracinis aktas buvo panaikintas. Šiuo atveju administracinėje byloje jokie Inspekcijos sprendimai net nebuvo panaikinti.

32.4. Nėra pagrindo sutikti su tuo, kad nagrinėjant žalos atlyginimo klausimus administracinėje byloje nustatytos aplinkybės buvo interpretuojamos netinkamai ir tendencingai. Nagrinėjamu atveju administracinėje byloje priimtų sprendimų motyvai paremti viešojo ir privataus intereso pusiausvyros analize ir iš to išplaukiančio pasirinktų priemonių viešajam interesui apginti proporcingumo siekiamam tikslui įvertinimu, administracinėje byloje teisiškai reikšmingos aplinkybės buvo nustatomos jas įvertinant ne tik pagal teisėtumo principo taikymo ribas, bet analizuojant faktines aplinkybes platesniame kontekste. Administracinėje byloje ginčo situacija buvo įvertinta pažeidimų pobūdį ir mastą analizuojant per galimą pažeidimais sukeliamų padarinių įtaką trečiųjų asmenų teisėms ir teisėtiems interesams, ginčo teritorijai bei analizuojant galimybes atkurti padėtį, buvusią iki teisės pažeidimo. Tačiau tuo iš esmės nebuvo patvirtintas Inspekcijos išvadų dėl nustatytų pažeidimų klaidingumas, kuris leistų teigti, kad Inspekcija veikė neteisėtai ar nebuvo pakankamai atidi ir rūpestinga. Atkreiptinas dėmesys, kad administracinėje byloje teismai sprendimą priėmė būtent atsižvelgdami ir į tai, jog, panaikinus ginčijamus aktus, galėtų kilti žala valstybei, todėl minėtų sprendimų nenaikino būtent ir dėl šios priežasties. Šiuo atveju ieškovai, teikdami ieškinį, iš esmės siekia paneigti minėtą teismo sprendimą, t. y. interesų pusiausvyros principo pritaikymą. Tenkinus jų ieškinį, ieškovai,,laimėtų“ 2 kartus, t. y. būtų palikti galioti ir administracinėje byloje ginčyti aktai, ir priteistas žalos atlyginimas (nors Inspekcija su tuo ir nesutinka), taigi iš esmės iškreipta administracinėje byloje priimtų sprendimų esmė – teismas, siekdamas užkirsti kelią žalai, ir paliko galioti administracinius sprendimus.

k o n s t a t u o j a :

IV. Kasacinio teismo argumentai ir išaiškinimai

33. CPK 353 straipsnio, reglamentuojančio kasacinės bylos nagrinėjimo ribas, 1 dalis nustato, kad kasacinis teismas patikrina apskųstus sprendimus ir (ar) nutartis teisės taikymo aspektu, neperžengdamas kasacinio skundo ribų. Kasacinis teismas yra saistomas pirmosios ir apeliacinės instancijos teismų nustatytų aplinkybių. Taigi pagal CPK 353 straipsnio 1 dalį kasacinė funkcija yra vykdoma remiantis bylą nagrinėjusių teismų procesiniuose sprendimuose nustatytomis faktinėmis aplinkybėmis; kasacinis teismas byloje surinktų įrodymų iš naujo netiria, jų nevertina ir nenustato kitokių, negu nustatė teismai, faktinių aplinkybių, tačiau kasacinis teismas teisės taikymo aspektu tikrina, ar teismai, spręsdami ginčą, tinkamai taikė proceso teisės normas. Teisėjų kolegija, nenustačiusi pagrindo išeiti už kasacinio skundo ribų (CPK 353 straipsnio 2 dalis), toliau pasisako šiais klausimais.

Dėl teisės normų, reglamentuojančių valstybės civilinę atsakomybę už žalą, atsiradusią dėl valdžios institucijų neteisėtų veiksmų

34. Remiantis CK 6.263 straipsnio 1 dalimi kiekvienas asmuo turi pareigą laikytis tokio elgesio taisyklių, kad savo veiksmais (veikimu, neveikimu) nepadarytų kitam asmeniui žalos. Pagal šio straipsnio 2 dalį žalą, padarytą asmeniui, turtui, o įstatymų nustatytais atvejais – ir neturtinę žalą privalo visiškai atlyginti atsakingas asmuo.

35. Žalos, atsiradusios dėl valdžios institucijų neteisėtų veiksmų, atlyginimą reglamentuoja CK 6.271 straipsnis. Pagal jį žalą, atsiradusią dėl valstybės valdžios institucijų neteisėtų aktų, privalo atlyginti valstybė iš valstybės biudžeto nepaisydama konkretaus valstybės tarnautojo ar kito valstybės valdžios institucijos darbuotojo kaltės. Žalą, atsiradusią dėl savivaldybės valdžios institucijų neteisėtų aktų, privalo atlyginti savivaldybė iš savivaldybės biudžeto nepaisydama savo darbuotojų kaltės (1 dalis). Šiame straipsnyje terminas „valdžios institucija“ reiškia bet kokį viešosios teisės subjektą (valstybės ar savivaldybės instituciją, pareigūną, valstybės tarnautoją ar kitokį šių institucijų darbuotoją ir t. t.), taip pat privatų asmenį, atliekantį valdžios funkcijas (2 dalis). Šiame straipsnyje vartojamas terminas „aktas“ reiškia bet kokį valdžios institucijos ar jos darbuotojų veiksmą (veikimą, neveikimą), kuris tiesiogiai daro įtakos asmenų teisėms, laisvėms ir interesams (valstybės ar savivaldybės institucijų priimami teisės ar individualūs aktai, administraciniai aktai, fiziniai aktai ir t. t., išskyrus teismo nuosprendžius, sprendimus ir nutartis) (3 dalis). Valstybės ar savivaldybės civilinė atsakomybė pagal šį straipsnį atsiranda, jeigu valdžios institucijų darbuotojai neveikė taip, kaip pagal įstatymus šios institucijos ar jų darbuotojai privalėjo veikti (4 dalis).

36. Nurodytoje teisės normoje įtvirtinta griežtoji valstybės ir savivaldybės civilinė atsakomybė, t. y. atsakomybė be kaltės: dėl valdžios institucijų neteisėtų aktų atsiradusi žala atlyginama nepaisant konkretaus tarnautojo ar kito institucijos darbuotojo kaltės (CK 6.271 straipsnio 1 dalis). Tai reiškia, kad valstybės, savivaldybės civilinei atsakomybei aptariamu pagrindu kilti turi būti nustatytos trys civilinės atsakomybės sąlygos: neteisėti veiksmai (neveikimas), žala ir priežastinis neteisėtų veiksmų (neveikimo) bei žalos ryšys. Nurodytas civilinės atsakomybės sąlygas privalo įrodyti ieškovas (CPK 178 straipsnis). Kai neįrodyta bent viena iš būtinųjų sąlygų, civilinė atsakomybė negali būti taikoma (pvz., Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2010 m. balandžio 27 d. nutartis civilinėje byloje Nr. <a href="https://www.temidy.lt/lawyer/court-cases/M0stMy0xODkvMjAxMA==" class="text-[#E97437] hover:text-[#E97437] transition-colors duration-200 case-link" @mouseenter="showCaseInfo($event, '3K-3-189/2010')" @mouseleave="hideCaseInfo()" data-case-number="3K-3-189/2010">3K-3-189/2010</a>).

37. Kasacinio teismo praktikoje laikomasi pozicijos, kad neteisėti veiksmai kaip valstybės civilinės atsakomybės pagal CK 6.271 straipsnį sąlyga nustatomi pagal tai, ar viešosios valdžios institucijos turėjo teisinę pareigą, ar objektyviai ją vykdė ir ar vykdė tinkamai. Kartu turi būti įvertinta, ar viešosios valdžios institucijos nepažeidė bendrosios rūpestingumo pareigos (CK 6.246 straipsnio 1 dalis) (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2016 m. gruodžio 20 d. nutartis civilinėje byloje Nr. <a href="https://www.temidy.lt/lawyer/court-cases/M0stMy01MjgtNzA2LzIwMTY=" class="text-[#E97437] hover:text-[#E97437] transition-colors duration-200 case-link" @mouseenter="showCaseInfo($event, '3K-3-528-706/2016')" @mouseleave="hideCaseInfo()" data-case-number="3K-3-528-706/2016">3K-3-528-706/2016</a>, 23 punktas).

38. Ieškovai kasaciniame skunde nurodo, kad bylą nagrinėję teismai pažeidė CK 6.271 straipsnio materialiosios teisės normas, nustatančias atsakomybę už žalą, atsiradusią dėl valdžios institucijų neteisėtų veiksmų. Detalizuodami šį argumentą ieškovai kasaciniame skunde nurodo:

38.1. Teismai, vertindami CK 6.271 straipsnio normų taikymo Inspekcijai galimybę, nepagrįstai darė išvadas, kad jos pateikti prašymai bei raštai neatitinka akto sąvokos, nustatytos CK 6.271 straipsnyje.

38.2. Teismai CK 6.271 straipsnyje įtvirtintą akto sąvoką nepagrįstai aiškino kaip dokumentą.

38.3. Teismai padarė pažeidimus nevertindami Inspekcijos viršininkės viešų pasisakymų žiniasklaidos priemonėse.

39. Kasaciniame skunde taip pat nurodoma, kad bylą nagrinėję teismai ginčo santykiams nepagrįstai netaikė generalinį deliktą reglamentuojančių teisės normų, įtvirtintų CK 6.246 straipsnio 1 dalyje ir 6.263 straipsnio 1 dalyje, nors tai, kad Prokuroras ir Inspekcija pažeidė pareigą elgtis atidžiai ir rūpestingai, nustatytą CK 6.246 ir 6.263 straipsniuose, buvo vienas pagrindinių ieškovų argumentų. Detalizuodami šį argumentą ieškovai kasaciniame skunde nurodo:

39.1. Teismai neįvertino, ar prokuroro veiksmai buvo rūpestingi, atidūs ir sąžiningi, atsižvelgiant į prokurorui keliamus reikalavimus ir atsižvelgiant į CK 6.246 straipsnio 1 dalyje ir 6.263 straipsnio 1 dalyje įtvirtintas materialiosios teisės normas.

39.2. Apeliacinės instancijos teismas nepagrįstai nurodė, kad Inspekcijos neteisėtiems veiksmams įrodyti ieškovai turėjo nurodyti, kokių norminių aktų reikalavimai buvo pažeisti.

40. Kasacinis teismas yra išaiškinęs, kad griežtoji valstybės civilinė atsakomybė už CK 6.272 straipsnio 1 dalyje nustatytus neteisėtus veiksmus (be kaltės) neapima atsakomybės už asmenims padarytą žalą civiliniame ar administraciniame procese (inicijuojant ar nagrinėjant civilinę ar administracinę bylą) (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2014 m. spalio 29 d. nutartis civilinėje byloje Nr. <a href="https://www.temidy.lt/lawyer/court-cases/M0stMy00NjQvMjAxNA==" class="text-[#E97437] hover:text-[#E97437] transition-colors duration-200 case-link" @mouseenter="showCaseInfo($event, '3K-3-464/2014')" @mouseleave="hideCaseInfo()" data-case-number="3K-3-464/2014">3K-3-464/2014</a>). Tačiau nurodytoje byloje kasaciniu skundu nebuvo keliamas klausimas (ir dėl to kasacinis teismas nepasisakė) dėl CK 6.271 straipsnio taikymo sprendžiant dėl atsakomybės už asmenims padarytą žalą civiliniame ar administraciniame procese (inicijuojant ar nagrinėjant civilinę ar administracinę bylą).

41. Atkreiptinas dėmesys, kad kasacinio teismo praktikoje CK 6.271 straipsnis buvo nurodytas kaip taikytinas ginčui dėl žalos, padarytos savivaldybės Kontrolės ir audito tarnybai audito ataskaitoje paskleidus galimai tikrovės neatitinkančius duomenis apie asmenį, atlyginimo: nors asmeniui nesuteikta teisė skųsti audito išvadų, tačiau neužkertamas kelias jam kreiptis dėl valdžios institucijos neteisėtais veiksmais padarytos žalos atlyginimo (CK 6.271 straipsnis) (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2019 m. rugpjūčio 22 d. nutartis civilinėje byloje Nr. <a href="https://www.temidy.lt/lawyer/court-cases/M0stMy0yNTQtMTA3NS8yMDE5" class="text-[#E97437] hover:text-[#E97437] transition-colors duration-200 case-link" @mouseenter="showCaseInfo($event, '3K-3-254-1075/2019')" @mouseleave="hideCaseInfo()" data-case-number="3K-3-254-1075/2019">3K-3-254-1075/2019</a>).

42. Kasacinio teismo praktikoje CK 6.271 straipsnis taip pat buvo taikomas ginčams dėl valdžios institucijų neteisėtais veiksmais padarytos žalos atlyginimo, kai policijos pareigūnai, atvykę į eismo įvykio vietą, nesiėmė visų įmanomų priemonių eismo saugumui bei naujų eismo įvykių prevencijai užtikrinti, dėl ko įvyko antras eismo įvykis (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2010 m. vasario 26 d. nutartis civilinėje byloje Nr. <a href="https://www.temidy.lt/lawyer/court-cases/M0stMy05MS8yMDEw" class="text-[#E97437] hover:text-[#E97437] transition-colors duration-200 case-link" @mouseenter="showCaseInfo($event, '3K-3-91/2010')" @mouseleave="hideCaseInfo()" data-case-number="3K-3-91/2010">3K-3-91/2010</a>); kai savivaldybės administracija ilgą laiką nesiėmė veiksmų, kad bešeimininkiai nuotekų tinklai, dėl kurių netvarkingumo buvo sugadintas (užlietas) asmens turtas, būtų įtraukti į apskaitą ir perduoti savivaldybės nuosavybėn (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2013 m. kovo 7 d. nutartis civilinėje byloje Nr. <a href="https://www.temidy.lt/lawyer/court-cases/M0stMy05MC8yMDEz" class="text-[#E97437] hover:text-[#E97437] transition-colors duration-200 case-link" @mouseenter="showCaseInfo($event, '3K-3-90/2013')" @mouseleave="hideCaseInfo()" data-case-number="3K-3-90/2013">3K-3-90/2013</a>); kai laisvės atėmimo įstaiga nesugebėjo užtikrinti, kad joje kaliniai nesinaudotų mobiliuoju ryšiu, kuriuo naudojantis apgaulės būdu buvo išviliotos lėšos (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2013 m. birželio 18 d. nutartis civilinėje byloje Nr. <a href="https://www.temidy.lt/lawyer/court-cases/M0stMy0zMjAvMjAxMw==" class="text-[#E97437] hover:text-[#E97437] transition-colors duration-200 case-link" @mouseenter="showCaseInfo($event, '3K-3-320/2013')" @mouseleave="hideCaseInfo()" data-case-number="3K-3-320/2013">3K-3-320/2013</a>).

43. Atsižvelgdama į pirmiau nurodytą kasacinio teismo praktiką teisėjų kolegija konstatuoja, kad sprendžiant dėl nagrinėjamoje byloje pareikšto reikalavimo (ne)pagrįstumo pirmiausia turi būti taikoma specialioji teisės norma, reglamentuojanti valstybės civilinę atsakomybę už žalą, atsiradusią dėl valdžios institucijų neteisėtų veiksmų, – CK 6.271 straipsnis. Todėl nepagrįstais pripažintini:

43.1. pirmosios instancijos teismo argumentas, kad CK atskirai nereglamentuoja atsakomybės už žalą, atsiradusią dėl neteisėtų prokuroro veiksmų, pareiškiant ieškinį CPK 49 straipsnio ar prašymą ABTĮ 56 straipsnio nustatyta tvarka;

43.2. pirmosios instancijos teismo argumentas, kad CK 6.271 straipsnio nuostatos taikomos dėl viešojo administravimo subjekto neteisėtais veiksmais padarytos žalos atlyginimo, o konkrečiu atveju prokuroras nevykdė viešojo administravimo funkcijų;

43.3. pirmosios instancijos teismo argumentas, kad prokuroro prašymas ir kiti procesiniai dokumentai, pateikti teismui, neatitinka akto sąvokos, nes patys jokios tiesioginės įtakos asmenų teisėms, laisvėms ir pareigoms neturi;

43.4. pirmosios instancijos teismo argumentas, kad ieškinyje minimi Inspekcijos raštai neatitinka akto, nurodyto CK 6.271 straipsnyje, sąvokos, nes Inspekcijos raštai su atitinkamų pažeidimų nurodymu yra tik konstatuojamojo ir informacinio pobūdžio dokumentai, juose nėra nustatomos, pakeičiamos ar panaikinamos asmenų teisės, pareigos;

43.5. apeliacinės instancijos teismo argumentas, kad Prokuroras, pateikdamas prašymus dėl administravimo aktų panaikinimo ar reikalavimo užtikrinimo priemonių taikymo, bei Inspekcija, atsakydama į Prokuroro prašymus, nevykdė viešojo administravimo funkcijų, o jų pateikti prašymai bei raštai neatitinka akto sąvokos.

44. Pirma, aplinkybė, ar reikalavimas atlyginti žalą kildinamas iš valdžios institucijų veiksmų viešojo administravimo srityje, yra teisiškai reikšminga sprendžiant dėl bylos rūšinio teismingumo, t. y. jos priskyrimo administraciniams teismams (ABTĮ 17 straipsnio 1 dalies 3 punktas) arba bendrosios kompetencijos teismams, o ne dėl valstybės civilinei atsakomybei už žalą, atsiradusią dėl valdžios institucijų neteisėtų veiksmų, taikytinos teisės normos (CK 6.271 straipsnio).

45. Antra, tiek Inspekcijos raštai prokuratūrai, tiek Prokuroro procesiniai dokumentai, pateikti teismui, tiek Inspekcijos direktorės pasisakymai per žiniasklaidą savaime nenustato, nepakeičia ir nepanaikina ieškovų teisių ar pareigų, tačiau jie turi įtakos ieškovų interesams. Minėtais valdžios institucijų veiksmais ieškovai buvo įtraukti į teisminį procesą dėl jų įmonės „Baltijos pirkliai“ vykdomų statybų teisėtumo, jų pagrindu didelė visuomenės dalis sužinojo apie šį procesą bei apie jame sprendžiamą klausimą dėl galimo teritorijų planavimą reglamentuojančių teisės aktų pažeidimo.

46. Trečia, atsižvelgiant į šios nutarties 42 punkte nurodytą kasacinio teismo praktiką darytina išvada, kad tiesioginė įtaka asmenų teisėms, laisvėms ir interesams CK 6.271 straipsnio 3 dalies prasme nėra tas pats, kas tiesioginis priežastinis ryšys tarp valdžios institucijų veiksmų (neveikimo) ir asmeniui padarytos žalos, nes pastarasis (priežastinis ryšys) yra savarankiška civilinės atsakomybės sąlyga (CK 6.247 straipsnis), taikytina, be kita ko, ir sprendžiant dėl valstybės atsakomybės pagal CK 6.271 straipsnį. Šiuo aspektu teismų praktikoje laikomasi pozicijos, jog teikiant reikalavimą atlyginti žalą, be kita ko, būtina pagrįsti, kad atsakovų veiklą reglamentuojančiuose teisės aktuose įtvirtintų pareigų neįvykdymas objektyviai lėmė neigiamus padarinius arba buvo žalos priežastis, arba pakankamai prisidėjo prie žalos atsiradimo, kad valstybei ir (ar) savivaldybei tektų atsakomybė (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2018 m. lapkričio 27 d. nutartį administracinėje byloje Nr. <a href="https://www.temidy.lt/lawyer/court-cases/ZUEtMTA0NS02MDIvMjAxOA==" class="text-[#E97437] hover:text-[#E97437] transition-colors duration-200 case-link" @mouseenter="showCaseInfo($event, 'eA-1045-602/2018')" @mouseleave="hideCaseInfo()" data-case-number="eA-1045-602/2018">eA-1045-602/2018</a>).

47. Minėta, kad sprendžiant dėl valdžios institucijų neteisėtų veiksmų kaip valstybės civilinės atsakomybės pagal CK 6.271 straipsnį sąlygos, be kita ko, taikytina CK 6.246 straipsnio 1 dalis, pagal kurią teisiškai reikšminga ne tik tai, ar valdžios institucijos turėjo teisinę pareigą, ar objektyviai ją vykdė ir ar vykdė tinkamai, bet ir tai, ar jos nepažeidė bendrosios rūpestingumo pareigos (žr. šios nutarties 37 punkte nurodytą kasacinio teismo praktiką). Toks valstybės civilinės atsakomybės pagal CK 6.271 straipsnį sąlygų aiškinimas iš esmės atitinka CK 6.263 straipsnio 1 dalyje įtvirtintą generalinio delikto principą, pagal kurį kiekvienas asmuo turi pareigą laikytis tokio elgesio taisyklių, kad savo veiksmais (veikimu, neveikimu) nepadarytų kitam asmeniui žalos. Todėl konstatavus, kad nagrinėjamoje byloje dėl pareikšto reikalavimo (ne)pagrįstumo spręstina vadovaujantis specialiąja teisės norma – CK 6.271 straipsniu, bendrosios deliktinės atsakomybės normos – CK 6.263 straipsnio 1 dalies taikymas sprendžiant ginčą būtų perteklinis. Todėl atmestinas kaip teisiškai nepagrįstas šios nutarties 39 punkte nurodytas kasacinio skundo argumentas, kad bylą nagrinėję teismai nepagrįstai netaikė CK 6.263 straipsnio.

48. Teisėjų kolegija taip pat atmeta kaip teisiškai nepagrįstus:

48.1. šios nutarties 39.3 punkte nurodytą kasacinio skundo argumentą, kad bylą nagrinėję teismai nevertino Inspekcijos viršininkės viešų pasisakymų žiniasklaidos priemonėse;

48.2. šios nutarties 40.1 punkte nurodytą kasacinio skundo argumentą, kad bylą nagrinėję teismai, spręsdami dėl Prokuroro ir Inspekcijos veiksmų (ne)teisėtumo, kaip vienos iš valstybės civilinės atsakomybės sąlygų, netaikė CK 6.246 straipsnio 1 dalyje įtvirtintos teisės normos ir nevertino, ar Prokuroras ir Inspekcija elgėsi atidžiai ir rūpestingai, atsižvelgiant į jiems keliamus reikalavimus;

48.3. šios nutarties 40.2 punkte nurodytą kasacinio skundo argumentą, kad apeliacinės instancijos teismas nurodė, jog Inspekcijos neteisėtiems veiksmams įrodyti ieškovai turėjo nurodyti, kokių norminių aktų reikalavimai buvo pažeisti.

49. Pirma, pirmosios instancijos teismo sprendime tiesiogiai nurodyta, kad prokuroro atsakomybei taikytinos bendros deliktinės atsakomybės sąlygos, įskaitant neteisėtus veiksmus (CK 6.246 straipsnis) (sprendimo 36 punktas), o apeliacinės instancijos teismas šios išvados nepaneigė.

50. Antra, pirmosios ir apeliacinės instancijos teismų procesinių sprendimų analizė nesudaro pagrindo konstatuoti, kad teismai, spręsdami valstybės civilinės atsakomybės klausimą, nenustatė ir (ar) nevertino teisiškai reikšmingų faktinių aplinkybių, kurių pagrindu galima spręsti, be kita ko, ar valdžios institucijos (Prokuroras ir Inspekcija) elgėsi atidžiai ir rūpestingai, atsižvelgiant į joms keliamus reikalavimus:

50.1. Pirmosios instancijos teismas konstatavo nesant pagrindo Prokuroro veiksmus pripažinti neteisėtais, remdamasis šiais esminiais argumentais: 1) Prokuroro kreipimasis į teismą ginant viešąjį interesą savaime negali būti laikomas neteisėtu veiksmu vien dėl to, kad pareikštas ieškinys ar prašymas atmestas (36 punktas); 2) administracinėje byloje nebuvo nustatyta, kad Prokuroras sąmoningai nesąžiningai pareiškė prašymą ar apeliacinį skundą, nesąžiningai veikė prieš ekonomišką, operatyvų ir teisingą bylos išnagrinėjimą ar išsprendimą, t. y. piktnaudžiavo procesu. Byloje nėra jokių duomenų, kad Prokuroras kryptingai siekė ne ginti viešąjį interesą, o sužlugdyti ieškovų verslo projektą (32 punktas); 3) Prokuroras, išnagrinėjęs institucijų, atsakingų tiek už teritorijų planavimo valstybinę priežiūrą, tiek už statybos valstybinę priežiūrą, pateiktą medžiagą, specialistų išvadas, savo iniciatyva papildomai surinktą medžiagą, turėjo pagrindą manyti, kad yra pažeisti teisės aktų reikalavimai (37 punktas); 4) Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija 2013 m. balandžio 8 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. AS492-173/2013 padarė išvadą, kad būtent 2008 m. sausio 25 d. akto, kuriame užfiksuoti ginčo detaliojo pagrindo išduotų administracinių aktų pažeidimai, gavimo dieną pareiškėjas (Prokuroras) turėjo pakankamai duomenų ir apie ginčijamą detalųjį planą, ir apie jo pagrindu išduotus dokumentus, kad galėtų kreiptis dėl viešojo intereso gynimo (38 punktas).

50.2. Pirmosios instancijos teismas taip pat konstatavo nesant pagrindo Inspekcijos veiksmus teikiant informaciją Prokurorui pripažinti neteisėtais, nes: 1) Inspekcija, įtarusi, kad galimai pažeistas viešasis interesas, ėmėsi priemonių jo gynimo procedūrai inicijuoti, t. y. atliko tuos veiksmus, kurie buvo priskirti jos kompetencijai (sprendimo 46 ir 47 punktai); 2) išanalizavus bylos kontekstą bei Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. rugsėjo 18 d. procesinį sprendimą, kuriuo galutinai buvo išspręsta byla, darytina išvada, kad ieškovų teiginiai apie Inspekcijos tariamai neteisingai nustatytus Detaliojo plano pažeidimus yra nepagrįsti. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas pripažino Detaliojo plano sprendinio dėl Žemės sklypui taikyto aukštingumo prieštaravimą aukštesnio lygmens teritorijų planavimo dokumentui, tačiau atitinkamą sprendimą priėmė atsižvelgdamas į interesų pusiausvyrą, aplinkybes, kurios nepriklausė nei nuo ieškovo, nei nuo Inspekcijos pateiktų pažeidimų vertinimo (sprendimo 53 punktas).

50.3. Pirmosios instancijos teismas taip pat konstatavo nesant pagrindo Inspekcijos direktorės viešus pasisakymus žiniasklaidos priemonėse pripažinti neteisėtais, nes ieškovai nepateikė jokių konkrečių įrodymų ir motyvų, kad Inspekcija atliko neteisėtus veiksmus, sudarančius pagrindą kilti viešajai atsakomybei, t. y. kad ši įstaiga neveikė taip, kaip pagal įstatymus ji privalėjo veikti. Ieškovų motyvai dėl tariamo Inspekcijos neteisėtų veiksmų atlikimo yra išimtinai hipotetinio pobūdžio ir paremti prielaidomis, t. y. nekonkretūs, nepagrįsti nei faktinėmis, nei teisinėmis aplinkybėmis (sprendimo 45 punktas).

50.4. Apeliacinės instancijos teismas skundžiamoje nutartyje minėtų pirmosios instancijos teismo išvadų nepaneigė, papildomai nurodydamas, kad: 1) Prokuroras, išnagrinėjęs institucijų, atsakingų tiek už teritorijų planavimo valstybinę priežiūrą, tiek už statybos valstybinę priežiūrą, pateiktą medžiagą, specialistų išvadas, savo iniciatyva papildomai surinktą medžiagą, turėjo pagrindą manyti, kad yra pažeisti teisės aktų reikalavimai ir kad galimi pažeidimai yra tokio pobūdžio, kad jais kartu yra pažeidžiamas ir viešasis interesas (nutarties 38 punktas); 2) Klaipėdos apygardos administracinis teismas 2008 m. liepos 24 d. nutartimi priėmė Prokuroro prašymą ir jį nagrinėjo, o aplinkybė, kad Prokuroro prašymą tiek pirmosios instancijos teismas, tiek ir apeliacinės instancijos teismas, įvertinęs viešojo ir privataus interesų pusiausvyrą bei atsižvelgdamas į tai, kad prašomų naikinti statybos leidimų pagrindu yra atsiradę konkretūs padariniai (pastatyti pastatai, kurie yra trečiųjų asmenų nuosavybės objektais), atmetė, savaime nereiškia, jog Prokuroro kreipimasis į teismą nuo pat pradžių buvo neteisėtas. Atsakomybė už nepagrįstą prokuroro ieškinio pareiškimą, ginant viešąjį interesą, galėtų kilti tik už aiškiai savavališką, teisinio ir faktinio pagrindo neturintį kreipimąsi į teismą. Tokių aplinkybių administracinę bylą nagrinėjęs tiek pirmosios instancijos teismas, tiek ir apeliacinės instancijos teismas nenustatė (nutarties 39 punktas); 3) ginčo šalies (Prokuroro) naudojimasis jai suteiktomis procesinėmis teisėmis aptariamoje administracinėje byloje nevertintinas kaip jos neteisėti veiksmai. Teisėjų kolegija nenustatė, kad Prokuroras būtų piktnaudžiavęs jam suteiktomis procesinėmis teisėmis (nutarties 40 punktas); 4) įtarusi, kad galimai pažeistas viešasis interesas, Inspekcija ėmėsi priemonių jo gynimo procedūrai inicijuoti, t. y. atliko tuos veiksmus, kurie buvo priskirti jos kompetencijai. Apeliantai, teikdami ieškinį ir apeliacinį skundą, nepateikė jokių konkrečių įrodymų ir motyvų, kad Inspekcija atliko neteisėtus veiksmus, sudarančius pagrindą kilti viešajai atsakomybei, t. y. kad ši įstaiga neveikė taip, kaip pagal įstatymus ji privalėjo veikti (nutarties 45 punktas); 5) Inspekcija neatliko jokių neteisėtų veiksmų, pateikdama prokuratūrai savo vertinimą dėl teisės pažeidimų atlikimo, o priešingai, įtarusi, kad galimai pažeistas viešasis interesas, ėmėsi priemonių jo gynimo procedūrai inicijuoti, t. y. atliko tuos veiksmus, kurie buvo priskirti jos kompetencijai (nutarties 48 punktas); 6) Visuomenės informavimo įstatymo 6 straipsnio 2 dalyje nustatyta, jog valstybės ir savivaldybių institucijos bei įstaigos turi informuoti visuomenę apie savo veiklą. Pažymėtina, jog apeliantai neįrodė, kad Inspekcijos informacijos pateikimas žiniasklaidos priemonėms yra neteisėtas ir galėjo lemti žalos atsiradimą. Be to, iš žiniasklaidos priemonėse paskelbtų pranešimų matyti, jog juose pateikta informacija tik apie galimus veiksmus tuo atveju, jeigu pasitvirtintų statybų metu atlikti teisės aktų pažeidimai (nutarties 49 punktas).

51. Trečia, vien tai, kad teismų procesiniuose sprendimuose tiesiogiai nenurodyta, jog Prokuroro ir Inspekcijos veiksmai buvo vertinami, be kita ko, pagal tai, ar šios institucijos elgėsi atidžiai ir rūpestingai (t. y. tiesiogiai nepadaryta išvada, kad jos elgėsi atidžiai ir rūpestingai), savaime nesudaro pagrindo konstatuoti, kad tokio vertinimo teismai neatliko. Analogiškai vien tai, kad teismai, vertindami Inspekcijos veiksmus, be kitų motyvų, nurodė, jog ieškovai „nepateikė jokių konkrečių įrodymų ir motyvų, kad Inspekcija atliko neteisėtus veiksmus, sudarančius pagrindą kilti viešajai atsakomybei, t. y. kad ši įstaiga neveikė taip, kaip pagal įstatymus ji privalėjo veikti“ (sprendimo 45 punktas; nutarties 45 punktas), taip pat nereiškia, kad Inspekcijos veiksmų (ne)teisėtumo klausimas buvo sprendžiamas išimtinai pagal tai, ar buvo pažeisti konkretūs įstatymų reikalavimai, ir kad nebuvo vertinama, ar nepažeista bendro pobūdžio pareiga elgtis atidžiai ir rūpestingai, juolab kad tokia pareiga kaip tik ir išplaukia iš įstatymo (CK 6.246 straipsnio 1 dalis). Ieškovai nepagrįstai siaurai interpretuoja aptariamą teismų motyvą taip, neva tokiu būdu teismai nurodė, kad Inspekcijos neteisėtus veiksmus įrodyti ieškovai turėjo vieninteliu būdu – nurodydami konkrečias įstatymų normas, kurios buvo pažeistos.

Dėl galimybės nagrinėjamą ginčą išspręsti pagal CK 6.271 straipsnį

52. Pažymėtina, kad priklausomai nuo to, pagal kokias teisės normas kvalifikuotinas nagrinėjamas ginčas (specialiąją normą, reglamentuojančią valstybės civilinę atsakomybę už valdžios institucijų veiksmus, ar bendrąsias deliktinės civilinės atsakomybės normas), skiriasi civilinei atsakomybei konstatuoti būtinų sąlygų visuma: sprendžiant dėl valstybės civilinės atsakomybės pagal CK 6.271 straipsnį kaltė nelaikoma privaloma civilinės atsakomybės sąlyga, tuo tarpu sprendžiant dėl civilinės atsakomybės pagal bendrąsias deliktinės civilinės atsakomybės taisykles kaltė yra laikoma privaloma civilinės atsakomybės sąlyga. Kitos sąlygos civilinei atsakomybei atsirasti (neteisėti veiksmai, žala ir priežastinis ryšys) yra būtinos abiem atvejais, o jų turinys nesiskiria. Todėl šioje nutartyje konstatavus, kad bylą nagrinėję teismai, spręsdami dėl ieškinio reikalavimo (ne)pagrįstumo, byloje nustatytas faktines aplinkybes vertino nepagrįstai nesiremdami ieškovų nurodomu CK 6.271 straipsnyje įtvirtintu teisiniu reguliavimu, nustatytas materialiosios teisės normų pažeidimas savaime nesudaro savarankiško pagrindo skundžiamą nutartį panaikinti. Toks sprendimas būtų galimas tik: 1) konstatavus, kad byloje teismų nustatytų faktinių aplinkybių nepakanka nagrinėjamam ginčui išspręsti remiantis CK 6.271 straipsnyje nustatytu teisiniu reguliavimu; 2) jei byloje teismų nustatytų faktinių aplinkybių pakanka – kad remiantis CK 6.271 straipsnyje nustatytu teisiniu reguliavimu nagrinėjamo ginčo baigtis turėtų būti kitokia nei ta, kuri užfiksuota pirmosios ir apeliacinės instancijos teismų procesiniuose sprendimuose.

53. Atsižvelgiant į išdėstytas aplinkybes, nagrinėjamu atveju būtina: 1) įvertinti, ar byloje teismų nustatytų faktinių aplinkybių pakanka nagrinėjamam ginčui išspręsti remiantis CK 6.271 straipsnyje nustatytu teisiniu reguliavimu; 2) jei byloje teismų nustatytų faktinių aplinkybių pakanka – nagrinėjamą ginčą išspręsti remiantis CK 6.271 straipsnyje nustatytu teisiniu reguliavimu. Teisėjų kolegija toliau šioje nutartyje pasisakys nurodytais klausimais.

Dėl neteisėtų veiksmų kaip civilinės atsakomybės sąlygos

54. CK 6.271 straipsnyje įtvirtinta griežtoji valstybės ir savivaldybės civilinė atsakomybė, t. y. atsakomybė be kaltės: dėl valdžios institucijų neteisėtų aktų atsiradusi žala atlyginama nepaisant konkretaus tarnautojo ar kito institucijos darbuotojo kaltės (CK 6.271 straipsnio 1 dalis). Tai reiškia, kad valstybės, savivaldybės civilinei atsakomybei aptariamu pagrindu kilti turi būti nustatytos trys civilinės atsakomybės sąlygos: neteisėti veiksmai (neveikimas), žala ir priežastinis neteisėtų veiksmų (neveikimo) bei žalos ryšys. Nurodytas civilinės atsakomybės sąlygas privalo įrodyti ieškovas (CPK 178 straipsnis). Kai neįrodyta bent viena iš būtinųjų sąlygų, civilinė atsakomybė negali būti taikoma (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2010 m. balandžio 27 d. nutartis civilinėje byloje Nr. <a href="https://www.temidy.lt/lawyer/court-cases/M0stMy0xODkvMjAxMA==" class="text-[#E97437] hover:text-[#E97437] transition-colors duration-200 case-link" @mouseenter="showCaseInfo($event, '3K-3-189/2010')" @mouseleave="hideCaseInfo()" data-case-number="3K-3-189/2010">3K-3-189/2010</a>; 2012 m. lapkričio 12 d. nutartis civilinėje byloje Nr. <a href="https://www.temidy.lt/lawyer/court-cases/M0stMy00ODAvMjAxMg==" class="text-[#E97437] hover:text-[#E97437] transition-colors duration-200 case-link" @mouseenter="showCaseInfo($event, '3K-3-480/2012')" @mouseleave="hideCaseInfo()" data-case-number="3K-3-480/2012">3K-3-480/2012</a> ir kt.).

55. Minėta, kad sprendžiant dėl valdžios institucijų neteisėtų veiksmų kaip valstybės civilinės atsakomybės pagal CK 6.271 straipsnį sąlygos, be kita ko, taikytina CK 6.246 straipsnio 1 dalis, pagal kurią teisiškai reikšminga ne tik tai, ar valdžios institucijos turėjo teisinę pareigą, ar objektyviai ją vykdė ir ar vykdė tinkamai, bet ir tai, ar jos nepažeidė bendrosios rūpestingumo pareigos (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2016 m. gruodžio 20 d. nutartis civilinėje byloje Nr. <a href="https://www.temidy.lt/lawyer/court-cases/M0stMy01MjgtNzA2LzIwMTY=" class="text-[#E97437] hover:text-[#E97437] transition-colors duration-200 case-link" @mouseenter="showCaseInfo($event, '3K-3-528-706/2016')" @mouseleave="hideCaseInfo()" data-case-number="3K-3-528-706/2016">3K-3-528-706/2016</a>, 23 punktas).

56. Teisėjų kolegijos vertinimu, nagrinėjamoje byloje teismų nustatytų faktinių aplinkybių pakanka klausimui dėl Prokuroro ir Inspekcijos veiksmų (ne)teisėtumo, kaip vienos iš valstybės civilinės atsakomybės sąlygų CK 6.271 ir 6.246 straipsnių prasme, spręsti (kasaciniame skunde nenurodyta, kokias aplinkybes CK 6.271 ir 6.246 straipsnių taikymo tikslu papildomai reikėtų nustatyti ir kokių byloje esančių įrodymų pagrindu), o šios nutarties 50 punkte nurodytų teismų nustatytų aplinkybių visuma sudaro pagrindą konstatuoti, kad byloje nenustatyta aplinkybių, pagrindžiančių, jog minėtos valdžios institucijos elgėsi neatidžiai ir nerūpestingai, atsižvelgiant į joms keliamus reikalavimus.

57. Kasaciniame skunde ieškovai nurodo, kad:

57.1. teismai pažeidė CPK 182 straipsnio 2 dalį, nes Prokuroro nerūpestingumas, neatidumas ir nesąžiningumas buvo nustatyti administracinėje byloje, kurioje nustatytais faktais (prejudiciniai faktai) turėjo remtis skundžiamus sprendimus priėmę teismai;

57.2. teismai pažeidė CPK 185 straipsnį nevertindami daugelio aplinkybių, ieškovų manymu, įrodančių Prokuroro sąmoningą pasirinkimą ignoruoti bet kokią informaciją apie jo reikalavimų nepagrįstumą ir jo kaltus veiksmus.

58. Teisėjų kolegija nurodytus argumentus pripažįsta teisiškai nepagrįstais.

59. Pirma, administracinėje byloje Prokuroro nerūpestingumas, neatidumas ir nesąžiningumas nebuvo nustatytas. Nei Klaipėdos apygardos administracinio teismo 2014 m. sausio 27 d. sprendime, nei Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. rugsėjo 18 d. nutartyje taip pat nenustatyta aplinkybių, pagrindžiančių Prokuroro nerūpestingumą, neatidumą ir nesąžiningumą.

60. Nors Klaipėdos apygardos administracinio teismo 2014 m. sausio 27 d. sprendime konstatuota, kad „pareiškėjo reikalavimai nepagrįsti ir neadekvatūs esamai situacijai“, tačiau atkreiptinas dėmesys, jog ši teismo išvada padaryta ne atsitiktinai, bet apibendrinus bylos aplinkybių kontekstą. Teismo vertinimu, „tikėtina, kad patenkinus prokuroro prašymą, galimai kreiptųsi dėl žalos iš valstybės biudžeto atlyginimo ne tik bankas, bet ir asmenys, įsigiję patalpas komplekse „Elija“, o valstybė patirtų neapibrėžto dydžio nuostolius, kurie būtų kompensuojami biudžeto, sudaryto iš surinktų mokesčių mokėtojų mokamų mokesčių, lėšų. Viešasis interesas, kaip bendras valstybės, visos visuomenės ar visuomenės dalies interesas, turi būti derinamas su individo autonominiais interesais, nes ne tik viešasis interesas, bet ir asmens teisės yra konstitucinės vertybės <...>. Šios Konstitucijoje įtvirtintos vertybės – asmens teisių ir teisėtų interesų apsauga bei gynimas ir viešasis interesas – negali būti priešpriešinamos ir šioje srityje būtina užtikrinti teisingą pusiausvyrą <...>“. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2014 m. rugsėjo 18 d. nutartyje, be kita ko, pažymėjo, jog byloje „neįrodyta, kad pareiškėjo pasirinktas pastatų pertvarkymo būdas techniniu požiūriu yra įmanomas, leis ne tik realiai apginti viešąjį interesą, bet ir išlaikyti pagarbą atskirų individų įgytoms teisėms“. Atsižvelgdamas į tai, nagrinėjamoje byloje apeliacinės instancijos teismas konstatavo, kad „Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2014 m. rugsėjo 18 d. nutartyje <...> atitinkamą sprendimą priėmė atsižvelgdamas į interesų pusiausvyrą, t. y. teikdamas prioritetą individualių (ieškovų ir jų įmonės) subjektinių teisių gynimui“ (nutarties 56 punktas).

61. Kasaciniame skunde nepagrįstai teigiama, kad administracinę bylą nagrinėję teismai nustatė, jog Prokuroras pareiškimą teismui pateikė neegzistuojant viešajam interesui, kurį reikėtų ginti. Šis kasacinio skundo argumentas tik formaliai yra pagrįstas Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutarties aprašomojoje dalyje esančiu sakiniu, kur teismas, aprašydamas pirmosios instancijos teismo priimto sprendimo motyvus, be kita ko, nurodo, neva „teismo vertinimu, viešo intereso pažeidimas, kuriuo remdamasis reikalavimus reiškia pareiškėjas, neegzistuoja“. Vis dėlto, išanalizavus Klaipėdos apygardos administracinio teismo 2014 m. sausio 27 d. sprendimą, matyti, kad jame tokia išvada nepadaryta – tik konstatuota, kad „byloje neegzistuoja pagrindas viešojo intereso gynimui, o pareiškėjas pateikė nemotyvuotą prašymą dėl viešojo intereso gynimo ir neįrodė, kad nagrinėjamoje byloje ginamas viešasis interesas“. Teisėjų kolegija atkreipia dėmesį, kad viešojo intereso nebuvimo konstatavimas ir teismo sprendimas atsisakyti ginti viešąjį interesą pareiškėjo nurodytu (prašomu taikyti) būdu yra skirtingi dalykai.

62. Kasaciniame skunde taip pat nepagrįstai teigiama, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2014 m. rugsėjo 18 d. nutartyje pasisakė, jog Prokuroras savo skundą grindė „prielaidomis ir abejonėmis“. Minėtoje nutartyje Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija tik konstatavo, jog „nenustačiusi, kad prokuroras siekia (yra numatęs siekti) pašalinti statybos pagal galimai neteisėtai išduotą statybą leidžiantį dokumentą civilines teisines pasekmes, ir tai daro tinkamai bei veiksmingai, teisėjų kolegija atmeta pareiškėjo apeliacinį skundą, kadangi teismo sprendimas negali būti grindžiamas prielaidomis ir abejonėmis“.

63. Antra, priešingai nei nurodoma kasaciniame skunde, bylą nagrinėję teismai vertino tiek Prokuroro prašymo taikyti reikalavimo užtikrinimo priemones aplinkybes (žr. pirmosios instancijos teismo sprendimo 25, 39–42 punktus), tiek Prokuroro atsisakymą sudaryti taikos sutartį ir sprendimą pateikti apeliacinį skundą (žr. pirmosios instancijos teismo sprendimo 25 ir 32 punktą). Tai, kad bylą nagrinėję teismai padarė kitokią išvadą dėl Prokuroro veiksmų (ne)teisėtumo, nei įrodinėja ieškovai, nesudaro pagrindo konstatuoti, kad pirmiau nurodytos aplinkybės nebuvo įvertintos.

64. Kitos kasaciniame skunde nurodytos aplinkybės, kurių, ieškovų manymu, neįvertino bylą nagrinėję teismai (Prokuroras pareiškimą pateikė neišmanydamas teritorijų planavimo reglamentavimo, rėmėsi vienpusiška, selektyviai pasirinkta informacija apie tariamą detaliojo plano neteisėtumą, neatliko jokio savarankiško tyrimo, o tik rėmėsi jam pateikta trečiųjų šalių informacija, visų pirma – Inspekcijos duomenimis), teismų sprendimuose nenustatytos, o pagal įstatymą kasacinis teismas yra saistomas pirmosios ir apeliacinės instancijos teismų nustatytų aplinkybių (CPK 353 straipsnio 1 dalis). Aptariamos aplinkybės („neišmanydamas“, „rėmėsi vienpusiška, selektyviai pasirinkta informacija“, „neatliko jokio savarankiško tyrimo“) yra labiau vertinamojo nei faktinio pobūdžio, kasaciniame skunde nenurodyta, kad jų nenustatydami teismai pažeidė įrodinėjimą ar įrodymų vertinimą reglamentuojančias proceso teisės normas (neįvertino tam tikrų įrodymų ar pan.).

65. Apibendrindama tai, kas išdėstyta, teisėjų kolegija konstatuoja, kad kasacinio skundo argumentais nepagrindžiama, jog byloje nustatyti Prokuroro veiksmai laikytini sąmoningu piktnaudžiavimu procesinėmis teisėmis ir kad Prokuroras ir (ar) Inspekcija elgėsi neatidžiai, nerūpestingai, neprotingai.

Dėl priežastinio ryšio kaip civilinės atsakomybės sąlygos

66. CK 6.247 straipsnyje nustatyta, kad atlyginami tik tie nuostoliai, kurie susiję su veiksmais (veikimu, neveikimu), nulėmusiais skolininko civilinę atsakomybę tokiu būdu, kad nuostoliai pagal jų ir civilinės atsakomybės prigimtį gali būti laikomi skolininko veiksmų (veikimo, neveikimo) rezultatu.

67. Teikiant reikalavimą atlyginti žalą, be kita ko, būtina pagrįsti, kad atsakovų veiklą reglamentuojančiuose teisės aktuose įtvirtintų pareigų neįvykdymas objektyviai lėmė neigiamus padarinius arba buvo žalos priežastis, arba pakankamai prisidėjo prie žalos atsiradimo, kad valstybei ir (ar) savivaldybei tektų atsakomybė (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2018 m. lapkričio 27 d. nutartį administracinėje byloje Nr. <a href="https://www.temidy.lt/lawyer/court-cases/ZUEtMTA0NS02MDIvMjAxOA==" class="text-[#E97437] hover:text-[#E97437] transition-colors duration-200 case-link" @mouseenter="showCaseInfo($event, 'eA-1045-602/2018')" @mouseleave="hideCaseInfo()" data-case-number="eA-1045-602/2018">eA-1045-602/2018</a>).

68. Nagrinėjamoje byloje pirmosios instancijos teismas konstatavo, kad ieškovai neįrodė, jog dėl Prokuroro ir Inspekcijos neteisėtų veiksmų jie patyrė turtinę žalą (sprendimo 69 punktas). Apeliacinės instancijos teismas šios išvados nepaneigė, papildomai konstatavo, kad apeliantai neįrodė, jog Inspekcijos informacijos pateikimas žiniasklaidos priemonėms galėjo lemti žalos atsiradimą (nutarties 49 punktas).

69. Šias išvadas teismai grindė, be kita ko, tokiomis aplinkybėmis:

69.1. nei dėl valstybės institucijų raštų, nei dėl iškeltos bylos, išskyrus trumpą laikotarpį nuo 2008 m. liepos 24 d. iki 2008 m. rugpjūčio 28 d., kai buvo pritaikytos reikalavimo užtikrinimo priemonės, jokių kliūčių ieškovams vykdyti statybos darbus nebuvo (sprendimo 64 punktas); laikinosios apsaugos priemonės galiojo labai trumpą laiką (nuo 2008 m. liepos 24 d. iki 2008 m. rugpjūčio 28 d.) ir toks draudimas neapėmė draudimo disponuoti nekilnojamuoju turtu; Prokurorui pareiškus ieškinį ir teismui taikius laikinąsias apsaugos priemones, ginčo objektuose asmenys įgijo nekilnojamąjį turtą, o tai leidžia daryti išvadą, jog laikinosios apsaugos priemonės, galiojusios apie vieną mėnesį, netrukdė ieškovams vykdyti komplekso projektą ir jame pardavinėti nekilnojamąjį turtą (nutarties 41 punktas);

69.2. ieškovų ginčo turto netekimą, labiau tikėtina, nulėmė ne atsakovų veiksmai, o (kaip, beje, nurodo ir patys ieškovai) visuotinai pripažintas faktas, jog 2018 m. IV ketvirtyje Lietuvoje pasireiškė pasaulinės ekonomikos krizės, kuri ypač neigiamai paveikė nekilnojamojo turto rinką ir joje veikiančius verslininkus, padariniai: smuko nekilnojamojo turto pardavimai, krito jo kainos, suprastėjo kreditavimo sąlygos, gauti paskolas tapo sunku, išaugo jų palūkanų normos. Ekonominės krizės poveikį įmonei patvirtina UAB „Baltijos pirkliai“ restruktūrizavimo plane pateikta informacija (sprendimo 76 punktas);

69.3. ieškovas V. Š. 2017 m. kovo 6 d. Palangos miesto apylinkės teismui pateiktame pareiškime dėl fizinio asmens bankroto bylos iškėlimo nurodė, kad „verslas klostėsi gerai, bendrovė tinkamai ir laiku vykdė visas prievoles kreditoriams. Visgi 2008 m. pasauliniu mastu kilusi finansinė krizė žymiai paveikė ir UAB „Baltijos pirkliai“ – įvyko staigus smukimas praktiškai visose ūkio šakose, sumažėjo klientų perkamoji galia, dalis jų nukentėjo nuo kontrahentų nemokumo, dėl ko sumažėjo bendrovės pelnas“ (sprendimo 70 punktas);

69.4. ieškovo turtinės padėties pablogėjimui įtakos galėjo turėti ir Klaipėdos apygardos teismo 2012 m. birželio 25 d. sprendimas civilinėje byloje Nr. <a href="https://www.temidy.lt/lawyer/court-cases/Mi04MjYtNDc5LzIwMTI=" class="text-[#E97437] hover:text-[#E97437] transition-colors duration-200 case-link" @mouseenter="showCaseInfo($event, '2-826-479/2012')" @mouseleave="hideCaseInfo()" data-case-number="2-826-479/2012">2-826-479/2012</a>, kuriuo patenkintas ieškovo Palangos miesto apylinkės prokuratūros ieškinys ir iš atsakovo V. Š. Lietuvos valstybei priteista 3 190 164,50 Eur dėl nepagrįsto praturtėjimo bei 8688,60 Eur žyminio mokesčio (sprendimo 75 punktas);

69.5. ieškovų turto praradimai kilo iš sudarytų sandorių, t. y. jų pačių prisiimtos rizikos užtikrinti prievolių vykdymą, taip pat prasidėjus ekonominei krizei, atsiradus įmonės nemokumui ir pan., o ne dėl Lietuvos valstybės atitinkamų veiksmų (sprendimo 77 punktas).

70. Teisėjų kolegijos vertinimu, nagrinėjamoje byloje teismų nustatytų faktinių aplinkybių pakanka klausimui dėl priežastinio ryšio, kaip civilinės atsakomybės sąlygos CK 6.271 ir 6.247 straipsnių prasme (ne)buvimo, spręsti (kasaciniame skunde nenurodyta, kokias aplinkybes CK 6.271 ir 6.247 straipsnių taikymo tikslu papildomai reikėtų nustatyti ir kokių byloje esančių įrodymų pagrindu), o bylą nagrinėjusių teismų nustatytų aplinkybių visuma nesudaro pagrindo konstatuoti priežastinio ryšio tarp ieškinio pagrindo nurodytų valdžios institucijų veiksmų ir ieškovų nurodomo turto praradimo.

71. Kasaciniame skunde nurodoma, kad ieškovai pateikė į bylą pakankamai įrodymų, kad žalą lėmė Prokuroro ir Inspekcijos neteisėti (neatsargūs) veiksmai ir tarp kilusios žalos ir neteisėtų veiksmų yra priežastinis ryšys, t. y. keliamas netinkamo įrodymų vertinimo klausimas (CPK 185 straipsnis). Tačiau kasaciniame skunde konkrečiai nenurodoma, kokių konkrečiai byloje esančių įrodymų visuma, ieškovų nuomone, sudaro pagrindą klausimą dėl priežastinio ryšio spręsti kitaip, nei tai darė bylą nagrinėję teismai. Atsižvelgdama į tai, teisėjų kolegija šį kasacinio skundo argumentą atmeta kaip teisiškai nepagrįstą.

Dėl kaltės kaip civilinės atsakomybės sąlygos

72. Pagal CK 6.271 straipsnio 1 dalį žalą, atsiradusią dėl savivaldybės valdžios institucijų neteisėtų aktų, privalo atlyginti savivaldybė iš savivaldybės biudžeto nepaisydama savo darbuotojų kaltės (1 dalis). Ši norma įtvirtina išimtį iš bendrųjų civilinės atsakomybės taisyklių, pagal kurias kaltė yra būtina civilinės atsakomybės sąlyga (CK 6.248 straipsnis).

73. Nagrinėjamoje byloje pirmosios instancijos teismas: 1) spręsdamas dėl teismų, nagrinėjusių administracinę bylą kaltės, kaip valstybės civilinės atsakomybės sąlygos, konstatavo, kad ieškovai šios valstybės deliktinės atsakomybės sąlygos neįrodė (sprendimo 54 punktas); 2) spręsdamas dėl Prokuroro veiksmų, kaip valstybės civilinės atsakomybės sąlygos, konstatavo, kad Prokuroro atsakomybei taikytinos bendros deliktinės atsakomybės sąlygos – neteisėti veiksmai (CK 6.246 straipsnis), priežastinis ryšys (CK 6.247 straipsnis), kaltė kaip civilinės atsakomybės sąlyga (CK 6.248 straipsnis) (sprendimo 36 punktas). Apeliacinės instancijos teismas šių išvadų skundžiamoje nutartyje nepakartojo, tačiau ir nepaneigė.

74. Kasaciniame skunde ieškovai nurodo, kad, konstatavus atsakovo atstovų neteisėtus veiksmus, jų kaltė preziumuojama (CK 6.248 straipsnio 1 dalis). Procesinė pareiga paneigti kaltę tenka už žalą atsakingam asmeniui, jei jis, siekdamas išvengti civilinės atsakomybės, remiasi kaltės ar atitinkamos kaltės formos nebuvimu, atsakovų kaltės prezumpcija (CK 6.248 straipsnio 1 dalyje) byloje nebuvo nepaneigta, teismai nepagrįstai laikė, kad ją įrodyti turėjo ieškovai (kasacinio skundo 2 argumentas).

75. Teisėjų kolegija pažymi, kad šioje nutartyje konstatavus, jog dėl byloje pareikšto reikalavimo spręstina vadovaujantis pirmiausia CK 6.271 straipsnio, nustatančio atsakomybę be kaltės, nuostatomis, šios nutarties 73 punkte nurodyti teismų motyvai, susiję su valdžios institucijų kalte, kaip valstybės civilinės atsakomybės sąlyga (CK 6.248 straipsnis), laikytini nepagrįstais, o aptariami kasacinio skundo argumentai – teisiškai nereikšmingais.

Dėl bylos procesinės baigties

76. Teisėjų kolegija, patikrinusi skundžiamą apeliacinės instancijos teismo nutartį teisės taikymo aspektu, konstatuoja, kad bylą nagrinėję teismai iš dalies netinkamai aiškino materialiosios teisės normas (CK 6.271 ir 6.248 straipsnius), tačiau šioje nutartyje nurodyti pažeidimai ir kasacinio skundo argumentai nesudaro pagrindo klausimą dėl valstybės civilinės atsakomybės spręsti kitaip, nei tai padarė pirmosios ir apeliacinės instancijos teismai. Atsižvelgiant į tai, skundžiama apeliacinės instancijos teismo nutartis paliktina nepakeista.

Lietuvos Aukščiausiojo Teismo Civilinių bylų skyriaus teisėjų kolegija, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos civilinio proceso kodekso 359 straipsnio 1 dalies 1 punktu, 362 straipsnio 1 dalimi,

n u t a r i a :

Lietuvos apeliacinio teismo 2019 m. gruodžio 30 d. nutartį palikti nepakeistą.

Ši Lietuvos Aukščiausiojo Teismo nutartis yra galutinė, neskundžiama ir įsiteisėja nuo priėmimo dienos.

Teisėjai Andžej Maciejevski

Sigita Rudėnaitė

Gediminas Sagatys