Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas, susidedantis iš Konstitucinio Teismo teisėjų Egidijaus Jarašiūno, Egidijaus Kūrio, Zigmo Levickio, Augustino Normanto, Vlado Pavilonio, Jono Prapiesčio, Vytauto Sinkevičiaus, Stasio Stačioko, Teodoros Staugaitienės,
sekretoriaujant Daivai Pitrėnaitei,
dalyvaujant pareiškėjo – Lietuvos Respublikos Seimo narių grupės atstovui Seimo nariui Česlovui Juršėnui,
remdamasis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 102 straipsnio 1 dalimi ir Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo įstatymo 1 straipsnio 1 dalimi, viešame Teismo posėdyje 1999 m. birželio 28 d. išnagrinėjo bylą Nr. 18/98 pagal pareiškėjo – Seimo narių grupės prašymą ištirti, ar Lietuvos Respublikos 1998 m. valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo 10 straipsnio 4 punktas, taip pat Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1998 m. sausio 27 d. nutarimo Nr. 105 2 punktas, 1998 m. sausio 30 d. nutarimo Nr. 117 2 punktas ir 1998 m. kovo 30 d. nutarimo Nr. 366 3 punktas neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 5, 94 ir 132 straipsniams.
Konstitucinis Teismas
nustatė:
I
Seimas 1997 m. gruodžio 2 d. priėmė Lietuvos Respublikos 1998 metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymą (Žin., 1997, Nr. 114-2869; 1998, Nr. 111-3059; toliau – Įstatymas). Šio įstatymo 10 straipsnio 4 punkte nustatyta, kad Vyriausybei arba jos įgaliotai institucijai suteikiama teisė, „perskirsčius ministerijų, apskričių, departamentų, valstybės tarnybų kai kurias funkcijas, atitinkamai pakeisti patvirtintus asignavimus“.
Vykdydama Įstatymą, Vyriausybė priėmė keletą nutarimų: 1) 1998 m. sausio 27 d. nutarimą Nr. 105 „Dėl Lietuvos standartizacijos departamento prie Valdymo reformų ir savivaldybių reikalų ministerijos reorganizavimo“ (Žin., 1998, Nr. 12-276), kurio 2 punktu pavedė „Finansų ministerijai sumažinti Lietuvos standartizacijos departamentui patvirtintus 1998 metų biudžeto asignavimus paprastosioms išlaidoms bei paskirstyti šias lėšas Valstybinei metrologijos tarnybai prie Valdymo reformų ir savivaldybių reikalų ministerijos ir Nacionaliniam akreditacijos biurui prie Valdymo reformų ir savivaldybių reikalų ministerijos“; 2) 1998 m. sausio 30 d. nutarimą Nr. 117 „Dėl Lietuvos zoologijos sodo steigėjo teisių perdavimo“ (Žin., 1998, Nr. 13-307), kurio 2 punktu pavedė „Finansų ministerijai, nedidinant bendros Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto apimties, patikslinti Lietuvos Respublikos 1998 metų valstybės biudžete patvirtintus Aplinkos apsaugos ministerijai ir Kauno apskrities viršininko administracijai asignavimus pagal tarpusavyje suderintus planinius rodiklius“; 3) 1998 m. kovo 30 d. nutarimą Nr. 366 „Dėl kai kurių Žemės ir miškų ūkio ministerijos funkcijų perdavimo Aplinkos apsaugos ministerijai ir Miškų ir saugomų teritorijų departamento prie Aplinkos apsaugos ministerijos įsteigimo“ (Žin., 1998, Nr. 35-939, Nr. 35-942), kurio 3 punktu pavedė „Finansų ministerijai perduoti atitinkamus biudžetinius asignavimus iš Žemės ir miškų ūkio ministerijos Aplinkos apsaugos ministerijai“.
Seimo narių grupė kreipėsi į Konstitucinį Teismą su prašymu ištirti, ar Lietuvos Respublikos 1998 metų valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymo 10 straipsnio 4 punktas ir Vyriausybės nutarimų minėtosios nuostatos neprieštarauja Konstitucijos 5, 94 ir 132 straipsniams.
II
Pareiškėjas prašymą grindžia šiais argumentais.
Seimas priimto Įstatymo 10 straipsnio 4 punktu suteikė teisę Vyriausybei arba jos įgaliotai institucijai vykdant nacionalinį biudžetą, „perskirsčius ministerijų, apskričių, departamentų, valstybės tarnybų kai kurias funkcijas, atitinkamai pakeisti patvirtintus asignavimus“. Kadangi konkretūs asignavimai ir konkretūs jų valdytojai tvirtinami biudžeto įstatymu, todėl, pareiškėjo nuomone, Seimas delegavo dalį savo teisių „Vyriausybei arba jos įgaliotai institucijai“, dėl to ši Įstatymo nuostata prieštarauja Konstitucijos 132 straipsnio 2 daliai.
Prašyme daroma išvada, kad ir biudžeto srityje Konstitucija aiškiai įtvirtina valdžių padalijimo principą, atskiria įstatymų leidžiamosios ir vykdomosios valdžių funkcijas. Konstitucija nenumato ir Seimo prerogatyvų nuolat ar laikinai perduoti tam tikrų teisių Vyriausybei.
Pareiškėjas nurodo, kad Vyriausybė, vadovaudamasi ydinga ginčijamo Įstatymo nuostata, 1998 m. sausio 27 d., 1998 m. sausio 30 d. ir 1998 m. kovo 30 d. nutarimais pavedė Finansų ministerijai perskirstyti biudžetinius asignavimus.
Tuo remdamasis pareiškėjas mano, kad išvardytų teisės aktų nurodyti punktai prieštarauja Konstitucijos 5, 94 ir 132 straipsniams.
III
Rengiant bylą Konstitucinio Teismo posėdžiui buvo gautas suinteresuoto asmens atstovų Seimo kanceliarijos Teisės departamento konsultanto doc. dr. A. Marcijono ir finansų viceministro E. Žilevičiaus paaiškinimas raštu. Jų teigimu, pagal Konstituciją ir Lietuvos Respublikos biudžetinės sandaros įstatymą valstybės biudžetas yra tvirtinamas įstatymu pagal Biudžetinės sandaros įstatyme nurodytus rodiklius. Biudžetą vykdo Vyriausybė. Bendra išlaidų suma ir paskirtis yra patvirtinta įstatymu ir ji liko nepakitusi.
Seimas, suteikdamas Vyriausybei teisę pakeisti patvirtintus asignavimus, neperleido savo išimtinės teisės keisti valstybės biudžetą, bet tik nustatė jos papildomus įgaliojimus vykdant valstybės biudžetą, t. y. atitinkamai perskirstyti lėšas neviršijant asignavimų, skirtų vienoms ar kitoms valdymo funkcijoms finansuoti, tarp tų biudžeto asignavimų valdytojų, tarp kurių, vadovaujantis valdymo reformos interesais, buvo perskirstytos atitinkamos valdymo funkcijos, kurioms finansuoti Seimas yra patvirtinęs biudžetinius asignavimus.
Vyriausybės teisė perskirstyti asignavimus labiau vertintina kaip techninė taisyklė, sudaranti sąlygas efektyviau ir operatyviau naudoti valstybės biudžeto lėšas administracinei reformai vykdyti, neviršijant bendros Seimo patvirtintos asignavimų sumos ir asignavimų, skirtų atskiroms valdymo funkcijoms finansuoti.
Vyriausybė, vadovaudamasi Konstitucijos 94 straipsnio nuostatomis ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymu, priėmė ginčijamus nutarimus, kuriais perskirstė biudžeto asignavimus atskiroms institucijoms atsižvelgiant į jų funkcijų pakeitimus. Todėl, suinteresuoto asmens atstovų nuomone, nei Įstatymo 10 straipsnio 4 punktas, nei ginčijamų Vyriausybės nutarimų atitinkami punktai neprieštarauja Konstitucijos 5, 94 ir 132 straipsniams.
IV
Rengiant bylą teisminiam nagrinėjimui buvo gauti specialistų – Vilniaus universiteto Ekonomikos fakulteto Finansų ir kredito katedros doc. dr. P. Puzinausko, Lietuvos banko Finansų ir pinigų rinkų skyriaus viršininkės A. Stankaitienės ir Audito TŪB „J. Kabašinskas ir partneriai“ auditoriaus J. Kabašinsko rašytiniai paaiškinimai, kuriuose teigiama, kad ginčijami teisės aktų punktai prieštarauja Konstitucijai.
P. Puzinauskas, remdamasis Konstitucijos 131 ir 132 straipsniais bei Biudžetinės sandaros įstatymo turinio analize, savo paaiškinimuose nurodė, kad Seimo ir Vyriausybės funkcijas aiškiai atskiriantys įstatymai nenumato galimybės biudžeto srityje Seimo prerogatyvas perduoti Vyriausybei.
A. Stankaitienė savo paaiškinime nurodė, kad vykdydama konkrečių metų valstybės biudžetą Vyriausybė turi tam tikras teises, kurias jai suteikia atitinkamų metų valstybės biudžetą patvirtinantis įstatymas. Vienos institucijos finansus perdavus kitai institucijai, nors bendra valstybės biudžeto išlaidų suma nesikeičia, atskiriems asignavimų valdytojams išlaidų apimtis gali padidėti arba sumažėti. Tai savo ruožtu prieštarauja Konstitucijos 131 straipsniui, kuriame įtvirtinta, kad „negalima mažinti įstatymų numatytų išlaidų, kol tie įstatymai nepakeisti“.
J. Kabašinsko paaiškinime atkreipiamas dėmesys į tai, kad Įstatymu Vyriausybei (arba jos įgaliotai institucijai) yra suteikta teisė, „perskirsčius ministerijų, apskričių, departamentų, valstybės tarnybų kai kurias funkcijas, atitinkamai pakeisti patvirtintus asignavimus“ (Įstatymo 10 straipsnio 4 punktas). Remdamasi suteikta teise, Vyriausybė 1998 m. pavedė Finansų ministerijai perskirstyti biudžetinius asignavimus. Dėl šių perskirstymų buvo patikslinti, nekeičiant paties Įstatymo, jau patvirtinti biudžeto duomenys. Dėl Vyriausybės padarytų pakeitimų turėjo pasikeisti ne tik išlaidų, numatytų Įstatymo priedėliuose, dydžiai (sumos), bet ir sumos tarp pačių priedėlių. Konstitucijos 132 straipsnio 2 dalis nustato: „Biudžetiniais metais Seimas gali pakeisti biudžetą. Jis keičiamas pagal tą pačią tvarką, pagal kurią sudaromas, priimamas ir patvirtinamas.“ Vadinasi, pakeitimus gali daryti tik Seimas pagal projektus, kuriuos Vyriausybė teikia vadovaudamasi Konstitucijos 94 straipsniu, todėl Įstatymo 10 straipsnio 4 punktas ir Vyriausybės 1998 m. sausio 27 d. nutarimo Nr. 105 2 punktas, 1998 m. sausio 30 d. nutarimo Nr. 117 2 punktas, 1998 m. kovo 30 d. nutarimo Nr. 366 3 punktas prieštarauja Konstitucijos 5, 94 ir 132 straipsniams.
V
Konstitucinio Teismo posėdyje pareiškėjo – Seimo narių grupės atstovas Seimo narys Č. Juršėnas iš esmės pakartojo prašyme išdėstytus argumentus.
VI
Konstitucinio Teismo posėdyje kalbėjo specialistai – Vilniaus universiteto Ekonomikos fakulteto Finansų ir kredito katedros doc. dr. P. Puzinauskas ir Audito TŪB „J. Kabašinskas ir partneriai“ auditorius J. Kabašinskas. Jie pakartojo Teismui raštu išdėstytus argumentus dėl Seimo ir Vyriausybės teisių biudžeto srityje.
Konstitucinis Teismas
