Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1998 m. birželio 1 d. nutarimo Nr. 647 "Dėl sutikimo vykdyti viešąjį pirkimą uždarojo konkurso būdu ir lėšų skyrimo" atitikimo Lietuvos Respublikos Konstitucijai ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymo 8 straipsniui

I

Vyriausybė 1998 m. birželio 1 d. priėmė nutarimą Nr. 647 „Dėl sutikimo vykdyti viešąjį pirkimą uždarojo konkurso būdu ir lėšų skyrimo“ (Žin., 1998, Nr. 52–1427). Pareiškėjas – Seimo narių grupė prašo ištirti, ar šis nutarimas neprieštarauja Konstitucijos 101 straipsnio 2 daliai ir Vyriausybės įstatymo 8 straipsnio 4 daliai.

II

Pareiškėjas prašymą grindžia šiais argumentais.

Po 1996 m. Seimo rinkimų Respublikos Prezidentas Algirdas Brazauskas 1996 m. lapkričio 27 d. pateikė Seimui svarstyti Gedimino Vagnoriaus kandidatūrą į Ministro Pirmininko pareigas. Seimas 1996 m. lapkričio 28 d. pritarė šiai kandidatūrai. Tą pačią dieną Respublikos Prezidentas G. Vagnorių paskyrė Ministru Pirmininku ir pavedė jam sudaryti Vyriausybę. Prezidentas 1996 m. gruodžio 4 d. patvirtino Vyriausybę, kurioje buvo 17 ministrų.

1996 m. gruodžio 10 d. Seimas pritarė Ministro Pirmininko pateiktai Vyriausybės programai. Tą pačią dieną Vyriausybės nariai prisiekė Seime.

Po 1997 m. Respublikos Prezidento rinkimų G. Vagnoriaus vadovaujama Vyriausybė Respublikos Prezidentui Valdui Adamkui grąžino savo įgaliojimus. Pareiškėjo nuomone, Seimui 1998 m. kovo 10 d. vėl pritarus Respublikos Prezidento pateiktai G. Vagnoriaus kandidatūrai, ši Vyriausybė laikytina ta pačia, kuri vykdė 1996 m. gruodžio 10 d. Seime aprobuotą savo programą. Tačiau, teigia pareiškėjas, 1996–1998 m. Vyriausybėje pasikeitė ne mažiau kaip 9 ministrai, t. y. daugiau kaip pusė ministrų. Atsižvelgdamas į tai pareiškėjas daro išvadą, kad Vyriausybė, kaip numatyta Konstitucijos 101 straipsnio 2 dalyje ir Vyriausybės įstatymo 8 straipsnio 4 dalyje, turėjo iš naujo gauti Seimo įgaliojimus. Tam reikėjo pateikti Seimui iš naujo tvirtinti Vyriausybės programą. Tai Vyriausybė pagal Seimo statutą turėjo padaryti per 7 dienas, tačiau iki 1998 m. gegužės 30 d. atitinkamas dokumentas Seimo sekretoriate nebuvo įregistruotas. Taigi, pareiškėjo manymu, ši Vyriausybė nuo 1998 m. gegužės 31 d. laikytina nebeturinčia Seimo įgaliojimų, o jos aktai vertintini kaip neteisėti.

III

Rengiant bylą teisminiam posėdžiui suinteresuoto asmens atstovė R. Ruškytė pažymėjo, kad, po 1997 m. Respublikos Prezidento rinkimų patvirtinus visos sudėties Vyriausybę, buvo atliktos visos procedūros, kurios reiškė, jog Vyriausybė „yra iš naujo gavusi įgaliojimus veikti“, kaip nurodyta Konstitucinio Teismo 1998 m. sausio 10 d. nutarimo „Dėl Lietuvos Respublikos Seimo 1996 m. gruodžio 10 d. nutarimo „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės programos“ atitikimo Lietuvos Respublikos Konstitucijai“ konstatuojamosios dalies 3.3 punkte. Konstitucinis Teismas 1998 m. gruodžio 17 d. sprendime „Dėl Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 1998 m. sausio 10 d. nutarimo išaiškinimo“ konstatavo, jog teiginys „Vyriausybė yra iš naujo gavusi įgaliojimus veikti“ reiškia, kad prasideda naujas Vyriausybės įgaliojimų tarpsnis ir todėl ministrų pasikeitimai Vyriausybėje skaičiuojami nuo jo pradžios.

Suinteresuoto asmens atstovė taip pat paaiškino, kad po to, kai Respublikos Prezidentas patvirtino Ministro Pirmininko pateiktą Vyriausybės sudėtį, iki pareiškėjo nurodytos 1998 m. gegužės 31 d. Vyriausybėje buvo pakeistas tik vidaus reikalų ministras. Vadinasi, Vyriausybei iki 1998 m. gegužės 31 d. nereikėjo iš naujo gauti Seimo įgaliojimų, o visi Vyriausybės priimti teisės aktai, įskaitant ir pareiškėjo ginčijamąjį, yra teisėti ir neprieštarauja Konstitucijai bei Vyriausybės įstatymui.

IV

Teisminiame posėdyje pareiškėjo atstovas Č. Juršėnas paaiškino pareiškėjo poziciją dėl to, ką reiškia Konstitucijos 101 straipsnio 2 dalies formuluotė, kad „Vyriausybė turi iš naujo gauti Seimo įgaliojimus“. Konstitucijos 101 straipsnio 2 dalis turi būti siejama su Konstitucijos 92 straipsnio 5 dalimi, kurioje nustatyta: „Nauja Vyriausybė gauna įgaliojimus veikti, kai Seimas posėdyje dalyvaujančių Seimo narių balsų dauguma pritaria jos programai.“ Pareiškėjo nuomone, Vyriausybės programa turi būti pateikta Seimui ne tiktai po Seimo, bet ir po Respublikos Prezidento rinkimų, nes teisinė įgaliojimų suteikimo forma yra balsavimas Seime pritariant Vyriausybės programai.

Pareiškėjo atstovas taip pat išdėstė nuomonę, kaip turėtų būti skaičiuojami ministrų pasikeitimai. Atskiruose Konstitucijos straipsniuose kalbama apie konkrečius ministrus, o ne apskritai apie ministrus. Kiekvienas ministro vadovaujamos srities pasikeitimas, nors ministro asmuo lieka tas pats, reiškia, kad Vyriausybėje pasikeičia ministras. Todėl pareiškėjas daro išvadą, kad iki 1998 m. gegužės 1 d., kai įsigaliojo Vyriausybės įstatymo naujoji redakcija, Vyriausybėje jau buvo pasikeitę daugiau negu pusė ministrų.

Pareiškėjo atstovas V. P. Andriukaitis teisminiame posėdyje paaiškino, kad ministrų pasikeitimas Vyriausybėje turėtų būti siejamas su ministerijos valdymo sritimi. Seimas, steigdamas, panaikindamas, reorganizuodamas ministerijas, kartu suformuoja ir naują valdymo sritį, kuriai turi vadovauti ministras. Šiuo kriterijumi reikia vadovautis skaičiuojant ministrų pasikeitimus. Jeigu Vyriausybės narys – paskirtas ar naujas – vykdo naujas pareigas, manytina, kad tai yra nauja ministro funkcija ir ministras yra naujas.

V

Teisminiame posėdyje suinteresuoto asmens atstovė, ginčydama pareiškėjo nuomonę, jog po Respublikos Prezidento rinkimų turėtų būti iš naujo patvirtinta Vyriausybės programa, paaiškino, kad Seimas, pritardamas Vyriausybės programai, pasitikėjimą Vyriausybe išreiškia visam savo įgaliojimų laikui. Todėl, kol šis Seimas dirba, tebegalioja ir Ministro Pirmininko Seimui pateikta programa bei 1996 m. gruodžio 10 d. Seimo nutarimas, kuriuo buvo pritarta Vyriausybės programai.

Suinteresuoto asmens atstovė taip pat pažymėjo, kad per 1997 m. rinkimus išrinktas Respublikos Prezidentas, prieš patvirtindamas naują Vyriausybės sudėtį, atleido visus laikinai ėjusius savo pareigas ministrus. Akivaizdu, kad tokiu atveju 7 ministrai iš pareiškėjo pateikto ministrų sąrašo neturėjo iš naujo gauti Seimo įgaliojimų. Be to, pareiškėjas į sąrašą taip pat įrašė panaikintų ministerijų ministrus, nors jie savo pareigas taip pat ėjo tik laikinai. Suinteresuoto asmens atstovės nuomone, tik tais atvejais, kai turintį įgaliojimus veikti ministrą pakeičia kitas, galima pripažinti, kad ministras pasikeitė.

Konstitucinis Teismas

1. Vyriausybė 1998 m. birželio 1 d. priėmė nutarimą Nr. 647 „Dėl sutikimo vykdyti viešąjį pirkimą uždarojo konkurso būdu ir lėšų skyrimo“. Pareiškėjas, prašydamas ištirti, ar šis nutarimas neprieštarauja Konstitucijos 101 straipsnio 2 daliai ir Vyriausybės įstatymo 8 straipsnio 4 daliai, teigia, jog nuo 1996 m. gruodžio 10 d. iki 1998 m. gegužės 31 d. Vyriausybėje pasikeitė ne mažiau kaip 9 ministrai. Pareiškėjas nurodė įvairius Vyriausybės sudėties pasikeitimo atvejus: vieno ministro pakeitimą kitu ministru; ministro atleidimą iš pareigų ir jo paskyrimą vadovauti naujai įsteigtai ministerijai; ministro atleidimą iš pareigų dėl ministerijos panaikinimo; ministro pareigų pakeitimą, paskiriant jį vadovauti reorganizuotai ministerijai (pvz., įsteigtai vietoj dviejų buvusių ministerijų). Pareiškėjo nuomone, visi šie atvejai laikytini „ministrų pasikeitimu“ Konstitucijos 101 straipsnio 2 dalies prasme. Todėl pasikeitus daugiau kaip pusei G. Vagnoriaus vadovaujamos Vyriausybės narių nuo 1998 m. gegužės 31 d. Vyriausybė laikytina nebeturinčia Seimo įgaliojimų.

Pareiškėjas neginčija Vyriausybės nutarimo pagal turinį, reguliavimo apimtį ir formą, todėl Konstitucinis Teismas tirs šio nutarimo atitikimą Konstitucijai ir Vyriausybės įstatymui pareiškėjo prašyme nurodytu aspektu, būtent – ar jį priimdama Vyriausybė turėjo Seimo įgaliojimus.

2. Pareiškėjo prašyme nurodytu laikotarpiu įstatymai nevienodai reglamentavo, ką reikėtų laikyti ministrų pasikeitimu. Ankstesnės, 1994 m. gegužės 19 d. redakcijos Vyriausybės įstatymo 9 straipsnyje buvo nustatyta: „Vyriausybė turi iš naujo gauti Seimo įgaliojimus, kai pasikeičia daugiau kaip pusė ministrų, įskaitant atsistatydinusius ir atstatydintus ministrus, taip pat naujai steigiamų ar reorganizuojamų ministerijų ministrus [...]“. 1998 m. gegužės 1 d. įsigaliojusios naujos redakcijos Vyriausybės įstatymo 8 straipsnio 4 dalyje nustatyta, kad kai pasikeičia daugiau nei pusė ministrų, Vyriausybė turi iš naujo gauti Seimo įgaliojimus. Šioje įstatymo normoje pakartotas Konstitucijos 101 straipsnio 2 dalies tekstas, tačiau kas laikoma ministrų pasikeitimu, neatskleidžiama.

3. Konstitucijos 101 straipsnio 2 dalyje nustatyta: „Kai pasikeičia daugiau kaip pusė ministrų, Vyriausybė turi iš naujo gauti Seimo įgaliojimus. Priešingu atveju Vyriausybė turi atsistatydinti.“

Šios Konstitucijos normos turinį galima atskleisti tik atsižvelgiant į Konstitucijoje įtvirtintą Vyriausybės sudarymo ir įgaliojimų veikti gavimo tvarką, tokių įgaliojimų gavimo iš naujo teisinį reglamentavimą ir į Seimo bei Vyriausybės tarpusavio teisinių santykių ypatumus.

Konstitucijos 5 straipsnis nustato, kad valstybės valdžią Lietuvoje vykdo Seimas, Respublikos Prezidentas ir Vyriausybė, Teismas. Ši Konstitucijos nuostata sudaro valstybės valdžių padalijimo ir pusiausvyros pagrindą. Vyriausybė yra kolegiali bendrosios kompetencijos valstybės valdymo institucija. Pagal Konstitucijos 91 straipsnį ją sudaro Ministras Pirmininkas ir ministrai. Ministrą Pirmininką Seimo pritarimu skiria ir atleidžia Respublikos Prezidentas (Konstitucijos 92 straipsnio 1 dalis). Pagal Konstitucijos 92 straipsnio 3 dalį Ministras Pirmininkas ne vėliau kaip per 15 dienų nuo jo paskyrimo pristato Seimui savo sudarytą ir Respublikos Prezidento patvirtintą Vyriausybę ir pateikia svarstyti jos programą.

Vyriausybės personalinę sudėtį suformuoja Ministras Pirmininkas ir Respublikos Prezidentas. Tačiau vien Vyriausybės sudėties patvirtinimo nepakanka, kad Vyriausybė galėtų pradėti veikti. Vyriausybė turi turėti Seimo pasitikėjimą. Todėl Konstitucijos 92 straipsnio 5 dalyje nustatyta, jog „nauja Vyriausybė gauna įgaliojimus veikti, kai Seimas posėdyje dalyvaujančių Seimo narių balsų dauguma pritaria jos programai“. Pritarimas Vyriausybės programai reiškia, kad Vyriausybei yra suteikiami įgaliojimai įgyvendinti jos programines nuostatas.

Seimas ne tik suteikia Vyriausybei įgaliojimus veikti, bet ir, vadovaudamasis Konstitucijos 67 straipsnio 9 punktu, prižiūri jos veiklą. Antai pagal Konstitucijos 101 straipsnio 1 dalį Seimo reikalavimu Vyriausybė arba atskiri ministrai turi už savo veiklą atsiskaityti Seime. Seimas visų Seimo narių balsų dauguma gali slaptu balsavimu pareikšti nepasitikėjimą Vyriausybe (Konstitucijos 101 straipsnio 3 dalies 2 punktas). Konstitucija numato ir kitus būdus, kuriais Seimas įgyvendina Vyriausybės priežiūrą.

Vyriausybės sudėtis dėl įvairių priežasčių gali pasikeisti. Pagal Konstitucijos 101 straipsnio 2 dalį, kai pasikeičia daugiau kaip pusė ministrų, Vyriausybė turi iš naujo gauti Seimo įgaliojimus, priešingu atveju Vyriausybė turi atsistatydinti. Įgaliojimų iš naujo gavimo institutas yra viena iš Vyriausybės parlamentinės priežiūros formų, kurią taikydamas Seimas gali patikrinti, ar Vyriausybėje pasikeitus daugiau kaip pusei ministrų tebevykdoma Vyriausybės programa, kuriai Seimas buvo pritaręs. Įgaliojimų iš naujo gavimo procedūrą reglamentuoja Seimo statutas.

Toks konstitucinis valdžios institucijų galių ir tarpusavio santykių reglamentavimas formuojant Vyriausybę ir suteikiant jai iš naujo įgaliojimus atspindi Konstitucijoje įtvirtintą valstybės valdžių padalijimo ir jų pusiausvyros principą.

4. Nustatant, kas laikytina ministrų pasikeitimu pagal Konstitucijos 101 straipsnio 2 dalį, esminę reikšmę turi ta aplinkybė, kad Vyriausybė yra kolegialiai veikianti ir solidariai Seimui atsakanti už savo bendrą veiklą institucija. Todėl pagal Konstituciją Vyriausybės įgaliojimų pradžia yra susieta su Seimo pritarimu jos programai, bet ne Vyriausybės personalinei sudėčiai. Svarstydamas, ar pritarti Vyriausybės programai, Seimas nesprendžia Vyriausybės personalinės sudėties klausimų, nes ministrų paskyrimas yra Ministro Pirmininko ir Respublikos Prezidento prerogatyva. Balsuodamas dėl pritarimo Vyriausybės programai, Seimas išreiškia savo sutikimą, kad Vyriausybė tvarkytų krašto reikalus būtent taip, kaip numatyta programoje. Kol Seimas nepritaria Vyriausybės programai, ji nėra gavusi įgaliojimų veikti.

Kaip minėta, Vyriausybę sudaro Ministras Pirmininkas ir ministrai. Ministras vadovauja ministerijai, jis atsakingas Seimui, Respublikos Prezidentui ir tiesiogiai pavaldus Ministrui Pirmininkui. Nors ministrai vadovauja ministerijoms ir atsako už atskiras valdymo sritis, tačiau bendrus valstybės valdymo reikalus Vyriausybė sprendžia posėdžiuose visų Vyriausybės narių balsų dauguma priimdama nutarimus (Konstitucijos 95 straipsnio 1 dalis).

Sistemiškai aiškinant minėtas Konstitucijos nuostatas galima daryti išvadą, kad pritarimu Vyriausybės programai suteikiant Vyriausybei įgaliojimus veikti yra įtvirtinamas Seimo pasitikėjimo Vyriausybe in corpore principas. Ministro valdymo srities pasikeitimas yra reikšmingas ministro atsakomybės aspektu. Vyriausybės in corpore ir Seimo santykių aspektu yra svarbu ne atskirų ministrų pasikeitimas Vyriausybėje (kai tos Vyriausybės narys paskiriamas vadovauti kitai ministerijai ir pan.), bet tai, ar dėl tokių pasikeitimų Vyriausybėje neatsiranda daugiau kaip pusė naujų ministrų. Tuomet Seimas turi konstitucinį pagrindą patikrinti, ar tebevykdoma Vyriausybės programa, kuriai Seimas anksčiau buvo pritaręs. Todėl, Konstitucinio Teismo nuomone, Konstitucijos 101 straipsnio 2 dalies nuostatą dėl ministrų pasikeitimo reikėtų suprasti taip, kad į atleisto ar naujai įsteigtos ministerijos vadovo vietą skiriamas asmuo, kuris nėra tos Vyriausybės narys.

Sprendžiant, ar Vyriausybėje pasikeitė daugiau kaip pusė ministrų, taip pat labai svarbu nustatyti, nuo kokio ministrų skaičiaus turi būti skaičiuojami jų pasikeitimai. Šiuo atveju reikėtų atsižvelgti į tai, kad pagal Konstitucijos 98 straipsnio 1 dalį ministras vadovauja ministerijai. Iš to darytina išvada, kad ministrų skaičių lemia ministerijų skaičius, kuris nustatytas Vyriausybės įstatyme.

5. Pareiškėjas, šioje byloje ginčydamas minėtą Vyriausybės nutarimą, nurodė ministrų pasikeitimus Vyriausybėje per laikotarpį nuo 1996 m. gruodžio 10 d. iki 1998 m. gegužės 31 d.

Vertinant ministrų pasikeitimus per nurodytą laikotarpį pažymėtina, kad šis laikotarpis nėra vientisas. Jis turi būti analizuojamas atsižvelgiant į tai, kad 1997 m. įvyko Respublikos Prezidento rinkimai, po kurių Vyriausybė grąžino Respublikos Prezidentui įgaliojimus. Todėl reikia skirti du šio laikotarpio etapus: pirmasis apima ministrų pasikeitimus iki Vyriausybės įgaliojimų veikti gavimo iš naujo po Respublikos Prezidento rinkimų, o antrasis – juos gavus.