Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1998 m. gegužės 22 d. nutarimo Nr. 620 "Dėl buvusių Statybos ir urbanistikos ministerijos, Europos reikalų ministerijos, Ryšių ir informatikos ministerijos ir jų institucijų reorganizavimo tvarkos bei terminų" atitikimo Lietuvos Respublikos Konstitucijai, Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymo 22 straipsnio 2 punktui, 29 straipsnio 2 daliai, Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymo pakeitimo įstatymo įgyvendinimo įstatymo 1 straipsniui ir Lietuvos Respublikos biudžetinių įstaigų įstatymo 4 straipsniui

1. Tiek Konstitucijoje (67 straipsnio 8 punktas), tiek Vyriausybės įstatyme (22 ir 29 straipsniai) kalbama tik apie ministerijų steigimą ir panaikinimą, tuo tarpu Vyriausybės nutarimo 1 punkte, be kita ko, nustatyta:

2. Vyriausybės nutarimo 8 punkte nustatyta: „Finansų ministerija turi Lietuvos valstybės biudžeto asignavimus, skirtus buvusioms Europos reikalų ministerijai, Ryšių ir informatikos ministerijai bei Statybos ir urbanistikos ministerijai, taip pat Komunalinio ūkio departamentui, buvusiam prie Statybos ir urbanistikos ministerijos, atitinkamai perskirstyti Aplinkos ministerijai, Valdymo reformų ir savivaldybių reikalų ministerijai, Europos komitetui prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės, Susisiekimo ministerijai, Ūkio ministerijai, Užsienio reikalų ministerijai, atsižvelgdama į Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimus, kuriuose nustatytas maksimalus leistinas etatų skaičius.“

Pareiškėjas daro išvadą, kad Vyriausybė nutarimu, t. y. poįstatyminiu aktu, pakeitė 1998 metų biudžeto įstatymą. Tuo tarpu Konstitucijos 132 straipsnis nustato kitą tvarką: „Biudžetiniais metais Seimas gali pakeisti biudžetą. Jis keičiamas pagal tą pačią tvarką, pagal kurią sudaromas, priimamas ir patvirtinamas.“ Konkrečiai tai reiškia, kad Vyriausybė teikia atitinkamo įstatymo projektą Seimui, o Seimas (ir tiktai Seimas) tvirtina biudžetą, keičia biudžeto įstatymą.

Pareiškėjas mano, kad Vyriausybės nutarimo 8 punktas prieštarauja Konstitucijos 132 straipsniui ir Vyriausybės įstatymui.

1. Seimas 1998 m. balandžio 28 d. priėmė Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymo pakeitimo įstatymą, kuriuo Vyriausybės įstatymą išdėstė nauja redakcija. Vyriausybės įstatymas įsigaliojo 1998 m. gegužės 1 d. Pagal šio įstatymo 29 straipsnio 1 dalyje nustatytą ministerijų sąrašą Lietuvos Respublikoje yra 14 ministerijų (pagal anksčiau galiojusį Vyriausybės įstatymą jų buvo 17).

Tą pačią dieną priimtas ir Vyriausybės įstatymo pakeitimo įstatymo įgyvendinimo įstatymas. Kaip ir Vyriausybės įstatymas, jis įsigaliojo 1998 m. gegužės 1 d. Pagal šio įstatymo 1 straipsnį panaikinama Europos reikalų ministerija, Ryšių ir informatikos ministerija bei Statybos ir urbanistikos ministerija. Įstatymo įgyvendinimo įstatymo 2 straipsnyje nustatyta:

„Vyriausybė:

1) iki 1998 m. gegužės 1 d. nustato šio įstatymo 1 straipsnio įgyvendinimo tvarką ir terminus;

2) vietoj Europos reikalų ministerijos įsteigia prie Vyriausybės instituciją, atsakingą už Lietuvos integracijos į Europos Sąjungą klausimų sprendimą“.

2. Vyriausybė 1998 m. gegužės 22 d. priimtame nutarime Nr. 620 „Dėl buvusių Statybos ir urbanistikos ministerijos, Europos reikalų ministerijos, Ryšių ir informatikos ministerijos ir jų institucijų reorganizavimo tvarkos bei terminų“ nustatė, kaip vykdomas Įstatymo įgyvendinimo įstatymo 2 straipsnis ir Seimo 1998 m. balandžio 28 d. rezoliucija „Dėl Lietuvos integracijos į Europos Sąjungą reikalų vieningo koordinavimo“. Nutarime nurodoma, kad tai atliekama „reorganizuojant panaikintą Statybos ir urbanistikos ministeriją“ (1 punktas), „reorganizuojant panaikintą Ryšių ir informatikos ministeriją“ (2 punktas), įsteigiant „reorganizuojamos Europos reikalų ministerijos pagrindu Europos komitetą prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės“ (5 punktas) ir „reorganizuojant panaikintą Europos reikalų ministeriją į Europos komitetą prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės“ (6 punktas).

3. Konstitucijos 5 straipsnio 1 dalyje nustatyta: „Valstybės valdžią Lietuvoje vykdo Seimas, Respublikos Prezidentas ir Vyriausybė, Teismas.“ Šioje Konstitucijos normoje įtvirtintas valstybės valdžių padalijimo principas, kuris toliau kituose Konstitucijos straipsniuose detaliau atskleidžiamas nustatant kiekvienos valstybės valdžios įgaliojimus, jų tarpusavio santykius.

Konstitucinis Teismas savo nutarimuose ne kartą (1995 m. spalio 26 d., 1998 m. sausio 10 d., 1998 m. balandžio 21 d. ir kt.) yra pažymėjęs, kad valdžių padalijimo principas reiškia, jog įstatymų leidžiamoji, vykdomoji ir teisminė valdžios turi būti atskirtos, pakankamai savarankiškos; tarp jų turi būti pusiausvyra. Kiekviena valdžia įgyvendinama per jos institucijas, kurioms suteikiama paskirtį atitinkanti kompetencija. Institucijos kompetencijos konkretus turinys priklauso ir nuo jos vietos valdžios institucijų sistemoje.

Konstitucijoje nustatant įstatymų leidžiamosios ir vykdomosios valdžios institucijų funkcijas bei įgaliojimus yra numatyta jų tarpusavio sąveika. Tokia norma yra Konstitucijos 67 straipsnio 8 punkte: Seimas „Vyriausybės siūlymu steigia ir panaikina Lietuvos Respublikos ministerijas“. Šie įgaliojimai, susiję su ministerijų steigimu ir panaikinimu, pakartoti Vyriausybės įstatymo 29 straipsnio 2 dalyje. Be to, joje nustatyta, kad ministerijas Vyriausybės siūlymu steigia ir panaikina Seimas priimdamas įstatymą. Būtent toks yra 1998 m. balandžio 28 d. priimtas Įstatymo įgyvendinimo įstatymas, pagal kurio 1 straipsnį panaikinamos trys ministerijos.

4. Ministerijos yra specialios kompetencijos valstybės valdymo institucijos. Jas steigiant ar panaikinant siekiama organizuoti valdymą įvairiose srityse. Ministerija vykdo įstatymų ir kitų teisės aktų jai pavestos srities valstybės valdymo funkcijas ir šioje srityje įgyvendina valstybės politiką. Vykdydamos savo funkcijas, ministerijos neišvengiamai dalyvauja ne tik valdymo, bet ir kituose įvairaus pobūdžio (turtiniuose, darbo ir kt.) teisiniuose santykiuose. Ministerijos yra juridiniai asmenys.

Konstitucijos 67 straipsnio 8 punktas įtvirtina Seimo teisę steigti ir panaikinti ministerijas. Šių Seimo įgaliojimų įgyvendinimas yra saistomas konkrečių Konstitucijoje įtvirtintų Vyriausybės įgaliojimų: jeigu Vyriausybė nepateikia konkretaus pasiūlymo, Seimas negali priimti sprendimo steigti ar panaikinti ministeriją. Taigi ši Konstitucijos norma užtikrina įstatymų leidžiamosios ir vykdomosios valdžių pusiausvyrą.

5. Vyriausybė 1998 m. balandžio 20 d. teikė Seimui Vyriausybės įstatymo pakeitimo įstatymo įgyvendinimo įstatymo projektą Nr. 1138(2). Šio įstatymo projekto viena iš 1 straipsnio alternatyvų buvo siūlymas panaikinti tris ministerijas (Europos reikalų, Ryšių ir informatikos bei Statybos ir urbanistikos).

Pagal 1998 m. balandžio 28 d. priimto Vyriausybės įstatymo (naujos redakcijos) 29 straipsnio 1 dalyje nustatytą ministerijų sąrašą Lietuvos Respublikoje yra 14 ministerijų. Tarp jų nėra Europos reikalų, Ryšių ir informatikos bei Statybos ir urbanistikos ministerijų, panaikintų pagal Įstatymo įgyvendinimo įstatymo 1 straipsnį. Nurodytieji įstatymai įsigaliojo 1998 m. gegužės 1 d. Taigi nuo šios datos minėtos ministerijos, kaip valstybės valdymo institucijos, buvo panaikintos.

Įstatymo įgyvendinimo įstatyme nebuvo sprendžiami panaikintų ministerijų vykdytų funkcijų išlikimo ar perskirstymo kitoms įstaigoms klausimai, išskyrus tai, kad šio įstatymo 2 straipsnio 2 punkte nustatyta, jog Vyriausybė vietoj Europos reikalų ministerijos įsteigia specialią instituciją prie Vyriausybės, atsakingą už Lietuvos integracijos į Europos Sąjungą klausimų sprendimą. Įstatyme taip pat nebuvo reglamentuoti klausimai, susiję su ministerijų, kaip juridinių asmenų, pasibaigimu.

Vyriausybės įstatymo 29 straipsnio 10 dalyje nustatyta, kad ministerijų uždaviniai, funkcijos ir teisės nustatomi įstatymuose, ministerijų nuostatuose, Vyriausybės nutarimuose. Ministerijų nuostatus tvirtina Vyriausybė (Vyriausybės įstatymo 8 straipsnis). Kadangi Įstatymo įgyvendinimo įstatyme nebuvo konkrečiai sureguliuotas ministerijų funkcijų perskirstymas ir tolesnis panaikintų ministerijų reikalų sutvarkymas, Vyriausybė, realizuodama savo kompetenciją (Konstitucijos 94 straipsnio 1 ir 3 punktai) ir vykdydama Vyriausybės įstatymo pakeitimo įstatymo įgyvendinimo įstatymą (2 straipsnio 1 punktas), turėjo įgaliojimus perskirstyti ministerijų funkcijas ir reguliuoti kitus santykius, kylančius iš to, kad ministerijos panaikintos.

6. Pareiškėjas prašyme teigia, kad panaikintų ministerijų reorganizavimas prieštarauja Biudžetinių įstaigų įstatymui.

Ministerija pagal finansavimo šaltinį yra biudžetinė įstaiga. Pagal Biudžetinių įstaigų įstatymo 4 straipsnį biudžetines įstaigas reorganizuoja arba likviduoja jų steigėjai Vyriausybės nustatyta tvarka, jeigu įstatymai nenumato kitaip. Konstitucijos 67 straipsnio 8 punkte nustatyta, kad Seimas Vyriausybės siūlymu steigia ir panaikina Lietuvos Respublikos ministerijas. Analogiška yra Vyriausybės įstatymo 29 straipsnio 2 dalies norma. Vadinasi, Biudžetinių įstaigų įstatymas ministerijų steigimo ir panaikinimo nereguliuoja, todėl ginčijamo Vyriausybės nutarimo 1, 2, 5 ir 6 punktai šioje byloje nagrinėjamu aspektu neprieštarauja Biudžetinių įstaigų įstatymo 4 straipsniui.

7. Vykdydama Įstatymo įgyvendinimo įstatymą ir Seimo rezoliuciją Vyriausybė nutarimo 1, 2, 6 punktuose pavartojo formuluotes „reorganizuojant panaikintą [....] ministeriją“, o 5 punkte – „įsteigti reorganizuojamos [....] ministerijos pagrindu“.

Ministerijos panaikinimas reiškia, kad jos, kaip valdymo institucijos, nelieka. Taigi panaikintos ministerijos negalima reorganizuoti. Teisinės logikos požiūriu Vyriausybės nutarime pavartotas teisinių sąvokų junginys „reorganizuojant panaikintą“ yra netinkamas, nes šios sąvokos paneigia viena kitą. Ministerijos pagal įstatymus buvo panaikintos nuo 1998 m. gegužės 1 d., todėl vėlesniu, t. y. 1998 m. gegužės 22 d., Vyriausybės nutarimu jos negalėjo būti reorganizuojamos. Teisės aktuose netinkamai pavartojus sąvokas teisinis reguliavimas gali tapti neaiškus. Tačiau ar dėl netinkamo nurodytų sąvokų vartojimo ginčijamas Vyriausybės nutarimas pripažintinas prieštaraujančiu Konstitucijai, galima spręsti tik išsiaiškinus minėto Vyriausybės nutarimo priėmimo tikslą ir turinį.

Kaip minėta, Įstatymo įgyvendinimo įstatymu panaikintos trys ministerijos. Vyriausybės nutarime nustatyta, kokios Statybos ir urbanistikos ministerijos funkcijos perduodamos Aplinkos ministerijai (1.1 punktas), Ryšių ir informatikos ministerijos – Susisiekimo (2.1 punktas) bei Valdymo reformų ir savivaldybių reikalų ministerijoms (2.2 punktas), Europos reikalų ministerijos – Europos komitetui prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės (6.1 punktas), Ūkio ministerijai (6.3 punktas), valstybės įmonei Valstybės turto fondui (6.4 punktas). Vyriausybės nutarime reglamentuoti ir kiti santykiai, susiję su ministerijų panaikinimu. Jame nustatytas teisinis reguliavimas atitinka Įstatymo įgyvendinimo įstatymo tikslą panaikinti ministerijas, nes šiuo nutarimu buvo tik perskirstytos panaikintų ministerijų vykdytos valdymo funkcijos ir sureguliuoti kiti santykiai, kylantys panaikinus ministerijas. Kaip minėta, Vyriausybės nutarime pavartotų teisinių sąvokų junginys „reorganizuojant panaikintą“ yra netinkamas, nes jos paneigia viena kitą, tačiau tai nereiškia, kad Vyriausybė šiuo atveju viršijo Konstitucijos ir įstatymų jai suteiktus įgaliojimus.

Remiantis išdėstytais motyvais darytina išvada, kad Vyriausybės 1998 m. gegužės 22 d. nutarimo Nr. 620 „Dėl buvusių Statybos ir urbanistikos ministerijos, Europos reikalų ministerijos, Ryšių ir informatikos ministerijos ir jų institucijų reorganizavimo tvarkos bei terminų“ 1, 2, 5 ir 6 punktai neprieštarauja Konstitucijos 67 straipsnio 8 punktui, 94 straipsnio 2 punktui, Vyriausybės įstatymo 22 straipsnio 2 punktui, 29 straipsnio 2 daliai, Vyriausybės įstatymo pakeitimo įstatymo įgyvendinimo įstatymo 1 straipsniui, Biudžetinių įstaigų įstatymo 4 straipsniui.

1. Vyriausybės nutarimo 8 punkte nustatyta: „Finansų ministerija turi Lietuvos valstybės biudžeto asignavimus, skirtus buvusioms Europos reikalų ministerijai, Ryšių ir informatikos ministerijai bei Statybos ir urbanistikos ministerijai, taip pat Komunalinio ūkio departamentui, buvusiam prie Statybos ir urbanistikos ministerijos, atitinkamai perskirstyti Aplinkos ministerijai, Valdymo reformų ir savivaldybių reikalų ministerijai, Europos komitetui prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės, Susisiekimo ministerijai, Ūkio ministerijai, Užsienio reikalų ministerijai, atsižvelgdama į Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimus, kuriuose nustatytas maksimalus leistinas etatų skaičius.“

Pareiškėjas teigia, kad Vyriausybė poįstatyminiu aktu pakeitė 1998 metų biudžeto įstatymą ir tai prieštarauja Konstitucijos 132 straipsniui bei Vyriausybės įstatymui.

2. Konstitucijos 5 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad valdžios galias riboja Konstitucija. Šis konstitucinis principas reiškia ir tai, kad jei Konstitucijoje yra tiesiogiai nustatyti konkrečios valstybinės valdžios institucijos įgaliojimai, nė viena kita institucija negali iš jos šių įgaliojimų perimti, o institucija, kurios įgaliojimai Konstitucijoje nustatyti, negali jų perduoti ar atsisakyti. Tokie įgaliojimai negali būti pakeisti ar apriboti įstatymu.

3. Lietuvos Respublikos biudžetinės sandaros įstatymo 11 straipsnyje nustatyta, kad Lietuvos Respublikos biudžetas yra centralizuotas finansinių išteklių fondas, kuriame sukaupiama ir perskirstoma dalis Respublikos nacionalinių pajamų. Valstybės biudžeto sukaupti finansiniai ištekliai yra naudojami įvairioms valstybinėms reikmėms finansuoti. Šios reikmės išvardytos Biudžetinės sandaros įstatymo 13 straipsnyje. Viena iš tokių reikmių yra valstybės valdžios ir valdymo institucijų išlaikymas (13 straipsnio 7 punktas). Kad šios reikmės būtų finansuotos, biudžeto projekte turi būti numatoma ne tik bendra asignavimų suma, bet ir jų paskirstymas konkrečioms ministerijoms (17 straipsnio 2 punktas).

Biudžetinis procesas apima įvairių valstybės valdžios institucijų veiklą. Konstitucijos 130 straipsnyje nustatyta: „Valstybės biudžeto projektą sudaro Vyriausybė ir pateikia Seimui ne vėliau kaip prieš 75 dienas iki biudžetinių metų pabaigos.“ Ši Vyriausybės kompetencija detalizuota Vyriausybės įstatymo 22 straipsnio 4 punkte, pagal kurį Vyriausybė „rengia valstybės biudžeto projektą ir teikia jį Seimui; vykdo valstybės biudžetą, teikia Seimui valstybės biudžeto įvykdymo apyskaitą“. Vykdydama Konstitucijoje ir Vyriausybės įstatyme nustatytus įgaliojimus, Vyriausybė turi ne tik teisę, bet ir pareigą biudžeto projekte numatyti konkrečias išlaidų sumas, būtinas ministerijų vykdomoms valdymo funkcijoms užtikrinti.

Pagal Konstitucijos 67 straipsnio 14 punktą valstybės biudžetą tvirtina Seimas. Tai jis daro priimdamas įstatymą (Konstitucijos 131 straipsnio 1 dalis). Be to, Seimas prižiūri, kaip valstybės biudžetas yra vykdomas. Taigi pagal Konstituciją tik Seimas turi teisę patvirtinti valstybės biudžetą. Įstatymu tvirtindamas valstybės biudžetą, Seimas nustato jo pajamas ir išlaidas.

Vyriausybė patvirtintą valstybės biudžetą turi vykdyti pagal tą paskirtį ir tomis apimtimis, kurios nustatomos biudžeto įstatyme. Konstitucijos 132 straipsnio 2 dalyje nustatyta: „Biudžetiniais metais Seimas gali pakeisti biudžetą. Jis keičiamas pagal tą pačią tvarką, pagal kurią sudaromas, priimamas ir patvirtinamas. Prireikus Seimas gali patvirtinti papildomą biudžetą.“ Taigi Konstitucija nesuteikia Vyriausybei galių pačiai pakeisti biudžetą.

4. Lietuvos Respublikos 1998 m. valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatyme atskiromis eilutėmis patvirtintos išlaidos Europos reikalų, Ryšių ir informatikos bei Statybos ir urbanistikos ministerijoms, taip pat nurodyti konkretūs valstybės biudžeto asignavimų valdytojai. Kaip minėta, biudžetiniais metais biudžetą pakeisti gali tik Seimas ir tik pagal tą pačią tvarką, pagal kurią jis sudaromas, priimamas ir patvirtinamas. Todėl pakeisti panaikintų Europos reikalų, Ryšių ir informatikos bei Statybos ir urbanistikos ministerijoms skirtų asignavimų dydžius ir asignavimų valdytojus galėjo tik Seimas ir tik įstatymu pakeisdamas įstatymą, kuriuo biudžetas patvirtintas. Pagal Konstituciją tokį biudžeto pakeitimo projektą Seimui pateikia Vyriausybė.

Tačiau pagal ginčijamo Vyriausybės nutarimo 8 punktą valstybės biudžeto asignavimus, įstatymu skirtus buvusioms Europos reikalų, Ryšių ir informatikos bei Statybos ir urbanistikos ministerijoms, Vyriausybė pati pavedė Finansų ministerijai perskirstyti Aplinkos, Valdymo reformų ir savivaldybių reikalų, Susisiekimo, Ūkio, Užsienio reikalų ministerijoms bei Europos komitetui prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės. Kartu Vyriausybė pakeitė biudžeto įstatymu valdymo institucijoms patvirtintas asignavimų sumas ir jų valdytojus. Taigi Vyriausybė viršijo Konstitucijoje jai nustatytus įgaliojimus biudžeto srityje.

Remiantis išdėstytais motyvais darytina išvada, kad Vyriausybės 1998 m. gegužės 22 d. nutarimo Nr. 620 „Dėl buvusių Statybos ir urbanistikos ministerijos, Europos reikalų ministerijos, Ryšių ir informatikos ministerijos ir jų institucijų reorganizavimo tvarkos bei terminų“ 8 punktas prieštarauja Konstitucijos 132 straipsnio 2 daliai.

Konstatavęs, kad ginčijamo Vyriausybės nutarimo 8 punktas prieštarauja Konstitucijai, nurodyto Vyriausybės nutarimo 8 punkto atitikimo Vyriausybės įstatymui Konstitucinis Teismas šiuo atveju netiria.

Vadovaudamasis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 102 straipsniu, Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo įstatymo 53, 54, 55 ir 56 straipsniais,

Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas