I
Pareiškėjas – Seimo narių grupė kreipėsi į Konstitucinį Teismą su prašymu ištirti, ar Vyriausybės 1997 m. liepos 18 d. nutarimas Nr. 777 „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1994 m. vasario 3 d. nutarimo Nr. 77 „Dėl kainodaros reguliavimo“ dalinio pakeitimo ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimų, susijusių su šiluminės energijos, elektros energijos bei gamtinių dujų kainų nustatymu, dalinio pakeitimo bei pripažinimo netekusiais galios“ (Žin., 1997, Nr. 69-1760) atitinka Lietuvos Respublikos įstatymą „Dėl Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos“.
Pareiškėjas savo prašymą grindžia šiais argumentais.
Vyriausybės 1997 m. liepos 18 d. nutarimo Nr. 777 2.3 punktu nustatyta, kad „įsigaliojus naujai energijos išteklių kainų nustatymo tvarkai, elektros energijos, centralizuotos šilumos, karšto vandens bei gamtinių dujų tiekėjai naujas energijos išteklių kainas turi nustatyti nuo 1997 m. liepos 1 dienos“. Šis ginčijamas nutarimas „Valstybės žiniose“ buvo paskelbtas 1997 m. liepos 23 d., o pagal įstatymo „Dėl Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos“ 8 straipsnį įsigaliojo 1997 m. liepos 24 d. Taigi fiksuotinas 23 dienų retroaktyvusis, atgalinis ginčijamo nutarimo galiojimas.
Pareiškėjas nurodo, kad ginčijamo nutarimo 3 punktu pripažinti netekusiais galios ištisai ar iš dalies aštuoni Vyriausybės 1995–1997 m. nutarimai, kuriais buvo reguliuojamos kainos. Pareiškėjo nuomone, panaikintieji nutarimai neteko galios įsigaliojus ginčijamam nutarimui, t. y. 1997 m. liepos 24 d. Taigi 1997 m. liepos 1–23 d. Lietuvoje vienu metu galiojo ir naujosios, ir senosios kainos.
Pareiškėjas nurodo, kad žinybiniai aktai, skirti ginčijamo nutarimo vykdymui, atsirado dar vėliau. Lietuvos Respublikos ūkio ministerijos įsakymas Nr. 235 „Dėl energijos išteklių kainų“, kuriuo atšaukiamos senosios kainos, priimtas 1997 m. liepos 22 d. (vykdant dar neįsigaliojusį ginčijamą Vyriausybės nutarimą), o „Valstybės žiniose“ paskelbtas 1997 m. liepos 25 d. Šiame įsakyme nustatyta, kad naujosios kainos „Vyriausybės nustatyta tvarka įsigaliojo nuo 1997 m. liepos 1 dienos“. Valstybinės energetikos išteklių kainų ir energetinės veiklos kontrolės komisijos nutarimai Nr. 13C21 dėl naujų kainų įvairiuose Lietuvos regionuose „Valstybės žiniose“ paskelbti 1997 m. rugpjūčio 1 d. Juose taip pat kiekvieną kartą nurodyta, kad naujosios kainos „įsigalioja Lietuvos Respublikos Vyriausybės nustatyta tvarka“, t. y. nuo 1997 m. liepos 1 d.
Pareiškėjas taip pat pažymi, kad ginčijamas nutarimas priimtas vadovaujantis 1997 m. birželio 17 d. Lietuvos Respublikos Specialiosios paskirties akcinės bendrovės „Lietuvos energija“ reorganizavimo bei šilumos ūkio ir jo valdymo perdavimo savivaldybėms įstatymo 5 straipsnio pakeitimo įstatymu, kuris įsigaliojo 1997 m. liepos 4 d. Todėl šio įstatymo nuostata, kad „naujos šilumos energijos ir karšto vandens kainos turi būti nustatytos iki 1997 m. liepos 1 dienos“, Vyriausybei tapo neįvykdoma. Tačiau, pareiškėjo nuomone, tai nereiškia, kad Vyriausybė galėjo nustatyti ginčijamo nutarimo atgalinį veikimą, dėl kurio pasunkėjo Lietuvos žmonių gyvenimas, nes nuo 1997 m. liepos 1 d. buvo gerokai padidintos šilumos energijos, karšto vandens ir kitų energijos šaltinių kainos.
II
Suinteresuoto asmens atstovas rengiant bylą Konstitucinio Teismo posėdžiui raštu paaiškino, kad ginčijamas nutarimas priimtas vykdant Specialiosios paskirties akcinės bendrovės „Lietuvos energija“ reorganizavimo bei šilumos ūkio ir jo valdymo perdavimo savivaldybėms įstatymo 5 straipsnio pakeitimo įstatymą. Pagal šį įstatymą naujos šilumos energijos ir karšto vandens kainos turėjo būti nustatytos iki 1997 m. liepos 1 d. Taigi šiam darbui buvo skirtas nerealus terminas – 13 dienų, nes įstatymas buvo priimtas 1997 m. birželio 17 d. Suinteresuoto asmens atstovo nuomone, per tokį trumpą laiką praktiškai neįmanoma parengti teisės akto, tiesiogiai liečiančio visų Lietuvos gyventojų materialinius interesus ir gyvenimo lygį. Be to, Vyriausybės darbo reglamentas nustato Vyriausybės rengiamų teisės aktų derinimo bei priėmimo procedūrą, kuri trunka tam tikrą laiką.
Nors minimas įstatymas, suinteresuoto asmens atstovo nuomone, įsigaliojo atgaline data, Vyriausybė ginčijamą nutarimą priėmė vadovaudamasi Konstitucijos 94 straipsnio 2 punktu, Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymo 21 straipsnio 2 punktu, įpareigojančiais Vyriausybę vykdyti įstatymus.
IV
Teismo posėdyje pareiškėjo atstovas patvirtino prašyme nurodytus argumentus ir patikslino, kad abejonių kelia tai, ar ginčijamo nutarimo 2.3 punktas atitinka įstatymo „Dėl Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos“ 8 straipsnį.
Suinteresuoto asmens atstovas pakartojo raštu pateiktame paaiškinime išdėstytus argumentus ir iš esmės pripažino pareiškėjo prašymo pagrįstumą.
Konstitucinis Teismas konstatuoja:
1. Konstitucijos 7 straipsnio antrojoje dalyje įtvirtinta: „Galioja tik paskelbti įstatymai“, o Konstitucijos 70 ir 72 straipsniuose nustatyta įstatymų paskelbimo ir įsigaliojimo tvarka. Todėl vadovaujantis šiomis konstitucinėmis nuostatomis buvo priimtas įstatymas „Dėl Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos“, kurio 4 straipsnyje nurodyta: „Lietuvos Respublikos įstatymai įsigalioja po to, kai juos pasirašo ir „Valstybės žiniose“ oficialiai paskelbia Respublikos Prezidentas, jeigu pačiuose įstatymuose nenustatoma vėlesnė įsigaliojimo diena“, o šio įstatymo 8 straipsnyje įtvirtinta, kad „Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimai, kuriuose nustatomos, keičiamos ar pripažįstamos netekusiomis galios teisės normos, įsigalioja kitą dieną po to, kai jie pasirašyti Ministro Pirmininko ir atitinkamo ministro paskelbiami „Valstybės žiniose“.
Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimai, kuriuose nėra nustatomos, keičiamos ar pripažįstamos netekusiomis galios teisės normos, taip pat Ministro Pirmininko potvarkiai įsigalioja jų pasirašymo dieną, jeigu pačiuose nutarimuose ar potvarkiuose nenustatyta vėlesnė jų įsigaliojimo diena“.
Pažymėtina, kad oficialiu įstatymų ir kitų teisės aktų paskelbimu yra laikomas jų paskelbimas „Valstybės žiniose“, o paskelbimo diena yra „Valstybės žinių“ išleidimo diena, kuri nurodoma kiekvieno leidinio pirmajame puslapyje.
Analogiškos nuostatos dėl Vyriausybės, ministerijų ir kitų Vyriausybės įstaigų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos yra įtvirtintos ir Vyriausybės įstatymo 33 bei 38 straipsniuose.
2. Ginčijamas nutarimas buvo priimtas 1997 m. liepos 18 d. remiantis 1997 m. birželio 17 d. Lietuvos Respublikos energetikos įstatymo 15 straipsnio pakeitimo įstatymu ir tos pačios dienos Specialiosios paskirties akcinės bendrovės „Lietuvos energija“ reorganizavimo bei šilumos ūkio ir jo valdymo perdavimo savivaldybėms įstatymo 5 straipsnio pakeitimo įstatymu. Tai nurodyta ir šio nutarimo preambulėje.
Iki Energetikos įstatymo 15 straipsnio pakeitimo įstatymo priėmimo elektros bei šilumos energijos ir gamtinių dujų kainas bei tarifus tvirtindavo Vyriausybė Valstybinės energetikos išteklių kainų ir energetinės veiklos kontrolės komisijos (toliau – Komisijos) teikimu. Priėmus minimą įstatymą elektros energijos, centralizuotos šilumos ir karšto vandens bei gamtinių dujų kainas nustato elektros energijos, centralizuotos šilumos ir karšto vandens bei gamtinių dujų tiekėjai, suderinę jas su Komisija.
Specialiosios paskirties akcinės bendrovės „Lietuvos energija“ reorganizavimo bei šilumos ūkio ir jo valdymo perdavimo savivaldybėms įstatymo 5 straipsnio pakeitimo įstatyme (beje, įsigaliojusiame 1997 m. liepos 4 d.) nurodyta, kad naujos šilumos energijos ir karšto vandens kainos turi būti nustatytos iki 1997 m. liepos 1 d.
3. 1997 m. liepos 24 d. įsigaliojusio ginčijamo nutarimo 2.3 punkte Vyriausybė nurodė, kad įsigaliojus naujai energijos išteklių kainų nustatymo tvarkai elektros energijos, centralizuotos šilumos, karšto vandens bei gamtinių dujų tiekėjai naujas energijos išteklių kainas turi nustatyti nuo 1997 m. liepos 1 d. Taigi iš esmės buvo pakartota Specialiosios paskirties akcinės bendrovės „Lietuvos energija“ reorganizavimo bei šilumos ūkio ir jo valdymo perdavimo savivaldybėms įstatymo 5 straipsnio pakeitimo nuostata. Atsižvelgiant į tai, ginčijamo nutarimo 3 punkte buvo pripažinti netekusiais galios Vyriausybės nutarimai, kuriais buvo nustatyti elektros energijos, centralizuotos šilumos, karšto vandens bei gamtinių dujų kainos ir tarifai, nustatyti pagal ankstesnę energijos išteklių kainų nustatymo tvarką, t. y. buvusią iki Energetikos įstatymo 15 straipsnio pakeitimo įstatymo priėmimo.
4. Teisės teorijoje neabejojama, jog teisinio reguliavimo srityje galioja taisyklė lex retro non agit, t. y. teisės aktas neturi atgalinio veikimo galios. Taigi teisės aktai paprastai netaikomi tiems įvykusiems teisiniams faktams ir teisiniams padariniams, kurie atsirado iki naujai priimto teisės akto įsigaliojimo. Tai ne kartą savo nutarimuose yra pabrėžęs ir Konstitucinis Teismas (pvz., Konstitucinio Teismo 1994 m. kovo 16 d., balandžio 21 d., liepos 15 d., gruodžio 1 d. nutarimai).
Taisyklė lex retro non agit C svarbus ir būtinas veiksnys užtikrinant teisės, įstatymų, teisinės tvarkos stabilumą ir tvirtumą, teisinių santykių subjektų teises, pasitikėjimą valstybėje priimtais teisės aktais. Teisės subjektas turi būti įsitikinęs, kad jo elgesys, atitinkantis tuo metu galiojančius teisės aktus, ir vėliau bus laikomas teisėtu ir nesukeliančiu jam neigiamų teisinių padarinių.
Pažymėtina, kad išimtis daroma tada, kai baudžiamojoje ar administracinėje teisėje panaikinamas veikos baudžiamumas ar sušvelninama atsakomybė. Tokie įstatymai turi ir atgalinio veikimo galią. Tai atitinka teisės doktrinos taisyklę lex benignior retro agit.
Darytina prielaida, kad kitose teisės šakose atgalinio veikimo galią turinčio teisės akto priėmimas būtų galimas, jei tai nurodyta pačiame įstatyme ir jei toks teisės aktas teisės subjektams nepablogintų teisinės padėties. Tačiau visais atvejais reikės atsižvelgti į tai, kad privatinėje teisėje pagerinus vienos teisinių santykių šalies padėtį kitos šalies padėtis paprastai gali pablogėti.
Konstitucinis Teismas, analizuodamas teisės aktų atgalinio veikimo problemas, Vyriausybės nutarimų atžvilgiu yra konstatavęs, kad „Vyriausybės nutarimas, priimtas taikant įstatymo normas ir nustatantis grįžtamąją jų galią, visais atvejais neatitinka įstatymo, nes juo įsiterpiama į to įstatymo galiojimo ribas ir pažeidžiama jo viršenybė poįstatyminių aktų atžvilgiu“ (Konstitucinio Teismo 1994 m. kovo 16 d. nutarimas).
5. Konstitucijos 94 straipsnio 2 punkte nustatyta, kad Vyriausybė „vykdo įstatymus ir Seimo nutarimus dėl įstatymų įgyvendinimo, taip pat Respublikos Prezidento dekretus“. Ši konstitucinė nuostata yra pakartota ir Vyriausybės įstatymo 21 straipsnio 2 punkte. Taigi Vyriausybė priimdama nutarimus turi laikytis galiojančių įstatymų ir vykdydama vienus įstatymus negali pažeisti kitų. Vadinasi, vykdant Specialiosios paskirties akcinės bendrovės „Lietuvos energija“ reorganizavimo bei šilumos ūkio ir jo valdymo perdavimo savivaldybėms įstatymo 5 straipsnį, nustatantį, kad naujos šilumos energijos ir karšto vandens kainos turi būti nustatytos iki 1997 m. liepos 1 d., ginčijamu nutarimu nebuvo galima nepaisyti įstatymo „Dėl Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos“ 8 straipsnio reikalavimų. Pažymėtina ir tai, kad vadovaujantis Energetikos įstatymo 15 straipsniu naujų kainų nustatymas priklauso ne Vyriausybės, bet Valstybinės energetikos išteklių kainų ir energetinės veiklos kontrolės komisijos kompetencijai.
Ginčijamo Vyriausybės nutarimo 2.3 punktas vertintinas kaip vienas iš teisinių pagrindų, kuriuo Komisija vadovavosi, kai 1997 m. liepos 22 d. nutarimais Nr. 13, 14, liepos 23 d. nutarimais Nr. 15, 16, liepos 24 d. nutarimais Nr. 17, 18, liepos 28 d. nutarimu Nr. 19, liepos 29 d. nutarimais Nr. 20, 21 nustatė naujas didesnes energijos išteklių kainas“. Šie Komisijos nutarimai „Valstybės žiniose“ buvo paskelbti 1997 m. rugpjūčio 1 d. Sprendžiant šių Komisijos nutarimų įsigaliojimo klausimą, būtina remtis įstatymo „Dėl Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos“ 10 straipsniu, kuriame nustatyta, kad „Lietuvos banko, ministerijų, departamentų ir Vyriausybės įstaigų bei kitų valstybės valdymo institucijų teisės aktai, kuriuose nustatomos, keičiamos ar pripažįstamos netekusiomis galios teisės normos, įsigalioja kitą dieną po jų paskelbimo „Valstybės žiniose“, jeigu pačiuose teisės aktuose nenustatoma vėlesnė jų įsigaliojimo diena“. Taigi pagal šį įstatymą Komisijos priimti žinybiniai aktai įsigaliojo 1997 m. rugpjūčio 2 d. Tačiau minėtuose Komisijos nutarimuose buvo vadovaujamasi ir ginčijamu Vyriausybės nutarimu bei nurodoma, jog naujos energijos išteklių kainos įsigalioja Vyriausybės nustatyta tvarka, kuri, Komisijos nuomone, reiškė, kad naujos energijos išteklių kainos turi būti pradėtos taikyti nuo 1997 m. liepos 1 d. Analogiškai ginčijamu Vyriausybės nutarimu buvo remiamasi ir Lietuvos Respublikos ūkio ministerijos 1997 m. liepos 22 d. įsakyme Nr. 235 „Dėl energijos išteklių kainų“, kuriuo buvo panaikintos ankstesnės kai kurių energijos šaltinių kainos.
Taigi akivaizdu, kad žinybiniuose teisės aktuose buvo remiamasi šio ginčijamo Vyriausybės nutarimo 2.3 punktu ir jis buvo vertinamas kaip vienas iš teisinių pagrindų nustatant atgalinį naujų energijos išteklių kainų taikymą.
Remiantis tuo, kas išdėstyta, darytina išvada, kad Vyriausybės 1997 m. liepos 18 d. nutarimas Nr. 777 „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1994 m. vasario 3 d. nutarimo Nr. 77 „Dėl kainodaros reguliavimo“ dalinio pakeitimo ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimų, susijusių su šiluminės energijos, elektros energijos bei gamtinių dujų kainų nustatymu, dalinio pakeitimo bei pripažinimo netekusiais galios“ 2.3 punktas neatitinka įstatymo „Dėl Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos“ 8 straipsnio.
Vadovaudamasis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 102 straipsniu, Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo įstatymo 53, 54, 55 ir 56 straipsniais,
Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas
