Dėl Lietuvos Respublikos valdininkų įstatymo 20 straipsnio trečiosios dalies atitikimo Lietuvos Respublikos Konstitucijai

I

Pareiškėjas – Alytaus rajono apylinkės teismas 1997 m. rugsėjo 8 d. nagrinėjo civilinę bylą pagal J. Krasnicko ieškinį Alytaus apskrities viršininko administracijai dėl grąžinimo į darbą. Teismas nutartimi bylos nagrinėjimą sustabdė ir kreipėsi į Konstitucinį Teismą su prašymu ištirti, ar Lietuvos Respublikos valdininkų įstatymo (Žin., 1995, Nr. 33-759) 20 straipsnio trečiosios dalies norma neprieštarauja Konstitucijos 25 straipsnio pirmajai bei antrajai dalims ir 33 straipsnio antrajai daliai.

II

Pareiškėjas prašymą grindžia šiais argumentais.

Valdininkų įstatymo 20 straipsnio trečiojoje dalyje nustatyta, kad „B“ lygio valdininkai, pareiškę apie savo nesutikimą su Seimo, Respublikos Prezidento, Vyriausybės vykdoma politika, sprendimais ar veiksmais per visuomenės informavimo priemones, politinius ir kitus visuomeninius renginius (išskyrus atvejus, kai tokie pareiškimai padaromi vykstant Seimo, Respublikos Prezidento ar savivaldybių tarybų rinkimų agitacijai), privalo ne vėliau kaip per 14 dienų atsistatydinti. Atsisakiusieji atsistatydinti atleidžiami iš darbo įstatymų nustatyta tvarka ir laikomi atleistais iš valstybės valdymo tarnybos.

Valdininkų įstatymo 20 straipsnio trečiosios dalies norma neatitinka Konstitucijos 25 straipsnio pirmosios ir antrosios dalių, kuriose įtvirtinta, kad žmogus turi teisę turėti savo įsitikinimus ir juos laisvai reikšti, taip pat kad žmogui neturi būti kliudoma ieškoti, gauti ir skleisti informaciją bei idėjas. Pareiškėjo nuomone, ginčijama Valdininkų įstatymo norma taip pat prieštarauja Konstitucijos 33 straipsnio antrajai daliai, kurioje nustatyta: „Piliečiams laiduojama teisė kritikuoti valstybės įstaigų ar pareigūnų darbą, apskųsti jų sprendimus. Draudžiama persekioti už kritiką.“

III

Rengiant bylą teisminiam nagrinėjimui suinteresuoto asmens atstovė, nesutikdama su pareiškėju, pateikė šiuos kontrargumentus.

Konstitucijos skirsnyje „Žmogus ir valstybė“ yra nustatytos žmogaus kaip civilinio teisinio subjekto pagrindinės teisės, kurias jam turi garantuoti valstybė. Naudodamasis šiomis teisėmis žmogus yra civiliniame teisiniame santykyje su valstybe. Lietuvos Respublikos pilietis turi pasirinkimo laisvę, įtvirtintą Konstitucijos 33 straipsnio pirmojoje dalyje, kurioje nustatyta: „Piliečiai turi teisę dalyvauti valdant savo šalį tiek tiesiogiai, tiek per demokratiškai išrinktus atstovus, taip pat teisę lygiomis sąlygomis stoti į Lietuvos Respublikos valstybinę tarnybą.“

Suinteresuoto asmens atstovė teigė, kad pilietis, įstojęs į valstybinę tarnybą, iš civilinio teisinio santykio su valstybe pereina į administracinius santykius. Atstovaudamas valstybei jis įgyja valdininko statusą. Būdamas administraciniuose teisiniuose santykiuose su valstybe valdininkas privalo vadovautis administracinės teisės normomis. Administraciniai teisiniai santykiai yra valdžios ir pavaldumo santykiai. Dėl to keičiasi jo, kaip piliečio, teisių įgyvendinimo pobūdis, nes atsiranda atitinkamos pareigos. Jis pats turi prisiimti dalį atsakomybės už demokratinės valstybės funkcionavimą ir būti lojalus piliečių mandatus gavusiai valstybės valdžiai. Kai valdininkas, užuot atlikęs savo pareigas, viešai pareiškia nesutinkąs su valstybės valdžios (Seimo, Respublikos Prezidento, Vyriausybės) vykdoma politika, jis savo valia pereina iš valstybės pusės į piliečio pusę ir de facto vėl atsiduria civiliniame teisiniame santykyje su valstybe. Įstatymų leidėjas, garantuodamas Konstitucijos suteiktą pasirinkimo teisę, leidžia jam įforminti šį teisinių santykių pasikeitimą – pačiam atsistatydinti. Kai jis atsisako tai padaryti, įstatymas šią pareigą suteikia administracijai. Jeigu pilietis mano, kad ne jo paties valia tai atsitiko ir atleidimas iš valstybės tarnybos yra ne faktinių santykių pasikeitimo įforminimas, o administracinė ar drausminė bausmė, jis turi teisę kreiptis į teismą.

IV

Konstitucinio Teismo posėdyje suinteresuoto asmens atstovė iš esmės patvirtino raštu pateiktus savo kontrargumentus. Be to, suinteresuoto asmens atstovė paaiškino, kad žodis kritika pagal „Lietuvių kalbos žodyną“ reiškia kurio nors darbo vertinimą, nagrinėjimą, neigiamumo iškėlimą. Tai yra pozityvu, nes kol kritikuojama, išlieka tikėjimas, kad kas nors gali pasikeisti į gera. Pilietis naudojasi visomis Konstitucijos ir Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos suteiktomis teisėmis ir turi neribojamą laisvę kritikuoti valstybės įstaigų ar pareigūnų darbą. Valdininkui teisė kritikuoti yra labiau varžoma nei kitiems piliečiams. Įstojęs į valstybės tarnybą jis pereina į kitą statusą ir sutinka su jo pilietinių teisių suvaržymu. Valdininko statusas jam kaip atlygį atitinkamai suteikia garantijas.

Valdininkas turi teisę kritikuoti. Jis privalo kritiką pareikšti taip, kaip reglamentuoja Valdininkų įstatymas, t. y. pagal instancijas pavaldumo tvarka. Pareigūnui įstatymas nedraudžia pasisakyti ir viešai, bet tik tiek, kiek tai yra kritikavimas, o ne visiškas nesutikimas su vykdoma valdžios institucijų politika, nes turi išlikti lojalumas teisėtai išrinktai valdžiai. Tuo tarpu valdininkas, pareiškęs nesutikimą su valstybės valdžios vykdoma politika, praranda pasitikėjimą. Nesutikimas yra tolygus visiškam atsisakymui vykdyti pareigas ir nenorui likti administraciniame teisiniame santykyje.

Suinteresuoto asmens atstovės nuomone, kai valdininkas pats dalyvauja rinkiminėje kovoje norėdamas gauti piliečių mandatą, jis gali kritikuoti valstybės valdžios vykdomą politiką tiek, kiek Konstitucija ir Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencija leidžia piliečiui, nes šiuo atveju jis neatlieka pareigų kaip valdininkas. Valdininkas taip pat turi teisę rinkimų kampanijos metu išeiti atostogų ir dalyvauti rinkimų kampanijoje, kai nori palaikyti kitą kandidatą. Tada jis naudojasi atitinkamomis pilietinėmis teisėmis ir išlaiko valdininko statusą.

Konstitucinis Teismas

1. Konstitucijos 25 straipsnio pirmojoje ir antrojoje dalyse įtvirtinta:

2. Konstitucijos 33 straipsnio antrojoje dalyje nustatyta: „Piliečiams laiduojama teisė kritikuoti valstybės įstaigų ar pareigūnų darbą, apskųsti jų sprendimus. Draudžiama persekioti už kritiką.“

Tarp šių normų ir jau minėtų Konstitucijos 25 straipsnio normų esama sąsajos tuo atžvilgiu, kad 25 straipsnyje garantuojama žmogaus įsitikinimų laisvė, taip pat informacijos laisvė 33 straipsnio antrojoje dalyje įgyja sukonkretintą išraišką, būtent: piliečiams laiduojama teisė reikšti kritinę nuomonę ar požiūrį, skleisti kritinę informaciją apie valstybės įstaigų ar pareigūnų darbą. Konstitucijoje nustatytas draudimas persekioti už kritiką – tvirta šios konstitucinės teisės įgyvendinimo garantija. Beje, už piliečių persekiojimą už kritiką yra numatyta pareigūnų baudžiamoji atsakomybė.

Pažymėtina, kad Konstitucijos 33 straipsnio antrosios dalies normų funkcija neapsiriboja subjektinės piliečio teisės kritikuoti valstybės įstaigų ar pareigūnų darbą užtikrinimu. Minėtosios konstitucinės normos siejasi ir su Konstitucijos skirsnyje „Lietuvos valstybė“ įtvirtintos principinės nuostatos, kad valdžios įstaigos tarnauja žmonėms, įgyvendinimu.

3. Įsitikinimų išraiškos laisvė, informacijos laisvė nėra absoliučios. Atitinkamai Konstitucijos 25 straipsnio trečiojoje dalyje nustatyta, kad laisvė reikšti įsitikinimus, gauti ir skleisti informaciją negali būti ribojama kitaip, kaip tik įstatymu, jei tai būtina apsaugoti žmogaus sveikatai, garbei ir orumui, privačiam gyvenimui, dorovei ar ginti konstitucinei santvarkai.

Taigi šioje Konstitucijos normoje įtvirtinta, kad įsitikinimų išraiškos, informacijos laisvės ribojimas visada turi būti suvokiamas kaip išimtinio pobūdžio priemonė. Ribojimo išimtinumas reiškia, kad Konstitucijoje nustatytų galimų ribojimo pagrindų negalima aiškinti jų išplečiant. Čia įtvirtintas būtinumo kriterijus suponuoja tai, kad kiekvienu atveju ribojimo pobūdis, apimtis turi atitikti siekiamą tikslą (vadinamasis pusiausvyros reikalavimas).

Pagal Konstitucijos 25 straipsnio ketvirtąją dalį laisvė reikšti įsitikinimus ir skleisti informaciją nesuderinama su nusikalstamais veiksmais – tautinės, rasinės, religinės ar socialinės neapykantos, prievartos bei diskriminacijos kurstymu, šmeižtu ir dezinformacija.

Konstitucijoje piliečiams laiduojama teisė kritikuoti valstybės įstaigų ar pareigūnų darbą – tai sukonkretinta įsitikinimų ir informacijos laisvės forma. Todėl darytina išvada, kad ši konstitucinė piliečio teisė galėtų būti ribojama iš esmės laikantis aukščiau aptartų Konstitucijos 25 straipsnyje nustatytų sąlygų. Kartu negalima nepastebėti Konstitucijos 33 straipsnio antrosios dalies normos ypatumų: pirma, specialus šioje normoje laiduojamos teisės subjektas – pilietis; antra, savitas yra ir šios subjektinės teisės pobūdis – kritika; trečia, apibrėžtas kritikos adresatas ir dalykas – valstybės įstaigų ar pareigūnų darbas. Suprantama, kad visa tai sąlygoja tam tikrus teisinio reguliavimo savitumus, konkrečiai – nustatant valdininko teisinį statusą, apibrėžiant, kokia apimtimi ir tvarka jis gali įgyvendinti pilietinę teisę kritikuoti.

4. Aptariamosios konstitucinės normos susišaukia su tarptautinės teisės aktų nuostatomis dėl žmogaus įsitikinimų išraiškos, informacijos laisvės apsaugos. Antai Seimo ratifikuotos Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos 10 straipsnyje skelbiama:

5. Mūsų šalyje valstybės valdymo pagrindus lemia pamatinė Konstitucijos nuostata, kad Lietuvos valstybė yra nepriklausoma demokratinė valstybė. Iš Konstitucijos, kuri yra vientisas aktas, kyla pagrindiniai demokratinėms valstybėms būdingi valstybės tarnybos principai.

Valstybės valdymo tarnybos santykius reguliuoja Valdininkų įstatymas. Jame apibrėžta, kas yra valstybės valdymo tarnyba, nustatytas teisinis valdininkų statusas: priėmimo į valstybės valdymo tarnybą tvarka, valdininkų teisės, pareigos, garantijos, atsakomybė, šios tarnybos santykių pasibaigimo pagrindai.

Valdininkų įstatyme nustatyta, kad valstybės valdymo tarnyba yra pareigų atlikimas Seimo, Respublikos Prezidento, Vyriausybės, kitose valstybės institucijose bei savivaldybių struktūriniuose padaliniuose pagal valstybės valdymo tarnybos pareigybių sąrašą. Valstybės valdymo tarnybos tarnautojai sudaro profesinį valdininkų korpusą. Valdininkai nėra politikai. Iš kitų tarnautojų valdininkai išsiskiria tuo, kad jų darbas turi įtakos atitinkamos institucijos veiklai pagal šios institucijos kompetenciją. Valdininkai pagal tai, kokio lygio viešosios valdžios institucijose atlieka pareigas, skirstomi į valstybės ir savivaldybių valdininkus, o šie atitinkamai į „A“ ir „B“ lygius.

Nagrinėjamos bylos kontekste pažymėtina, kad „B“ lygio valstybės valdininkai yra tarnautojai, paskirti Seimo, Respublikos Prezidento, Vyriausybės, jų struktūrinių padalinių, ministerijų, Vyriausybės įstaigų (departamentų, tarnybų, inspekcijų), prie ministerijų įsteigtų departamentų, tarnybų, inspekcijų, kitų valstybės valdymo institucijų, taip pat kiti pareigybių sąraše nurodyti tarnautojai. „B“ lygio savivaldybių valdininkai yra Vietos savivaldos įstatymo nustatyta tvarka skiriami, taip pat kiti pareigybių sąraše nurodyti tarnautojai. „B“ lygio valdininkai į valstybės valdymo tarnybą priimami darbo ir kitų įstatymų nustatyta tvarka, bet kartu šiuos valdininkus galima priimti tik viešo konkurso būdu arba išlaikius kvalifikacinius egzaminus.

Valstybės valdymo tarnybos paskirtis, jai keliamų uždavinių visuomeninė svarba sąlygoja atitinkamas valdininkų pareigas. Pagal įstatymą valdininkai privalo: laikytis Konstitucijos ir įstatymų; vykdyti Vyriausybės nutarimus, kitus teisės aktus, reglamentuojančius valdininkų funkcijas, jiems duotas vadovų užduotis ir pavedimus; priimti sprendimus, numatytus jų kompetenciją nustatančiuose įstatymuose bei tarnybiniuose nuostatuose, ir reikalauti, kad tie sprendimai būtų laiku ir tiksliai įvykdyti; laikytis tarnybos etikos; nepriekaištingai ir kultūringai atlikti savo pareigas; kelti savo kvalifikaciją Vyriausybės (savivaldybių valdininkai – suderinus su Lietuvos savivaldybių asociacija) nustatyta tvarka; saugoti norminių aktų nustatytą valstybinę ir tarnybinę paslaptį; garantuoti savo darbo viešumą, įstatymų nustatytais atvejais ir tvarka teikti piliečiams informaciją apie savo darbą; ginti teisėtus valstybės ir savivaldybių interesus; deklaruoti įstatymo nustatyta tvarka savo turtą ir pajamas; pranešti vadovui ir, gavę jo sutikimą, nevykdyti užduoties, jeigu asmeniniai, turtiniai interesai susikerta su šia užduotimi arba turima argumentų, jog asmeninės, privataus pobūdžio aplinkybės gali pakenkti valstybės valdymo tarnybos prestižui. Pažymėtina, kad įstatyme įsakmiai nustatyta, jog „B“ lygio valdininkai privalo neužsiiminėti visuomenine ir politine veikla darbo vietoje ir darbo metu.

Be to, siekiant užtikrinti veiksmingą, nešališką pareigų vykdymą, valdininkams yra nustatyti ir kai kurie su tarnybos atlikimu tiesiogiai nesusiję draudimai, kaip antai: dirbti kitose įmonėse, įstaigose ir organizacijose, būti jų valdymo organų nariais (jeigu įstatymai nenumato kitaip), patarėjais, ekspertais ar konsultantais, eiti renkamas, skiriamas ar turimas pareigas, išskyrus mokslininkų ir pedagogų pareigas valstybinėse mokslo ir studijų institucijose, švietimo ir kultūros įstaigose bei gydytojų pareigas valstybinėse gydymo įstaigose; taip pat gauti kitą atlyginimą, išskyrus atlyginimą už kūrybinę veiklą. Valdininkui taip pat draudžiama: valdyti pagal įgaliojimą daugiau kaip 10 procentų vienos įmonės vertybinių popierių; atstovauti kitų šalies ir užsienio valstybių įmonių, įstaigų ir organizacijų interesams ir vykti į užsienį jų kvietimu; streikuoti; naudotis ne tarnybos reikalams darbovietės turtu; naudoti darbo laiką ir tarnybos teikiamas galimybes ne tarnybos tikslams; gauti dovanas už tarnybos pareigų vykdymą, jeigu to nenumato tarptautinis protokolas. Valdininkų korpusui taip pat taikytini Lietuvos Respublikos viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybinėje tarnyboje įstatymo reikalavimai bei apribojimai. Įstatymuose yra numatyta atitinkama valdininkų atsakomybė.

Taigi valdininkas yra atitinkamų valstybės arba savivaldybės institucijų kompetencijos įgyvendinimo dalyvis. Atsižvelgiant į valdininko teisinio statuso ypatumus yra galimi tam tikri jo pilietinių teisių ribojimai. Teisės požiūriu reikšminga yra tai, kad asmuo, tapdamas valdininku, įsipareigoja deramai atlikti pareigas, sutinka su įstatyme numatytais jo teisių ir laisvių apribojimais. Šiuo atveju svarbos turi tai, kad didelius reikalavimus valdininkams ir jiems taikomus apribojimus paprastai atsveria įstatymų jiems garantuojamos atitinkamos teisės, paskatinimų ir apdovanojimų sistema, darbo užmokesčio bei kitos socialinės garantijos.

Konstitucinis Teismas, apibendrindamas išdėstytus argumentus, pažymi, kad sprendžiant ginčijamos normos atitikimo Konstitucijai klausimą turi būti atsižvelgiama tiek į bendruosius žmogaus įsitikinimų bei informacijos laisvės apsaugos reikalavimus, piliečių teisės kritikuoti valdžios įstaigų ar pareigūnų darbą konstitucines garantijas, tiek į Valdininkų įstatymo reguliuojamų santykių ypatumus.

6. Kaip minėta, Valdininkų įstatymo 20 straipsnio trečiojoje dalyje nustatyta, kad „B“ lygio valdininkai, nesutikdami su Seimo, Respublikos Prezidento, Vyriausybės vykdoma politika, sprendimais ar veiksmais, jei jų veiksmų kritika, pateikta per instancijas darbo tvarka, nedavė teigiamų rezultatų, gali atsistatydinti. Kai šie valdininkai apie tokį savo nesutikimą pareiškia per visuomenės informavimo priemones, politinius ir kitus visuomeninius renginius (išskyrus atvejus, kai tokie pareiškimai padaromi vykstant Seimo, Respublikos Prezidento ar savivaldybių tarybų rinkimų agitacijai), taip pat šio įstatymo 17 straipsnyje numatytais valdininko neatestavimo atvejais, jie ne vėliau kaip per 14 dienų privalo atsistatydinti. Jeigu atsistatydinti atsisako, jie atleidžiami iš darbo įstatymų nustatyta tvarka ir laikomi atleistais iš valstybės valdymo tarnybos.