1. Dėl Lietuvos Respublikos įstatymo „Dėl piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atstatymo tvarkos ir sąlygų“ 10 straipsnio septintosios dalies atitikimo Lietuvos Respublikos Konstitucijos 23 straipsnio antrajai daliai.
Atsakymas į klausimą, ar Seimas galėjo deleguoti Vyriausybei teisę nustatyti nuosavybės teisių atstatymo sąlygas, sietinas su Konstitucijos 5 straipsnyje įtvirtintu valstybės valdžios padalijimo principu. Jis reiškia, kad įstatymų leidžiamoji, vykdomoji ir teisminė valdžios turi būti atskirtos, pakankamai savarankiškos, bet kartu tarp jų turi būti pusiausvyra. Kiekvienam valdžios organui suteikiama jo paskirtį atitinkanti kompetencija, kurios konkretus turinys priklauso nuo to organo vietos tarp kitų valdžios organų, jo įgaliojimų santykio su kitų organų įgaliojimais.
Konstitucijos 67 straipsnio 1 ir 2 punktuose yra įtvirtinta, kad įstatymus leidžia Seimas. Šalies teisės šaltinių sistemoje įstatymas yra pirminis teisės aktas, turintis aukščiausiąją teisinę galią. Ši galia grindžiama tuo, kad tautos įgalioto įstatymų leidėjo – Seimo priimtame įstatyme išreiškiama tautos valia svarbiausiais visuomenės gyvenimo klausimais. Įstatymų normose nustatomos bendro pobūdžio taisyklės, o poįstatyminiuose teisės aktuose jos gali būti detalizuojamos, reglamentuojama jų įgyvendinimo tvarka.
Siekis visas pagrindines taisykles įtvirtinti įstatymuose paprastai yra sunkiai įgyvendinamas. Daugelio demokratinių valstybių teisės kūrimo praktika patvirtina neabejotinai reikšmingą vykdomosios valdžios organų vaidmenį kuriant nacionalinę teisę – jie leidžia poįstatyminius teisės aktus. Kai kuriose valstybėse (Italijoje, Prancūzijoje ir kt.) yra vadinamoji deleguojama įstatymų leidyba, kai įstatymų leidėjo pavedimu Vyriausybė gali leisti teisės aktus, turinčius įstatymo galią. Pavyzdžiui, Italijos Respublikos Konstitucijos 76 straipsnyje yra nustatyta, kad įstatymų leidybos funkcijos vykdymas gali būti Vyriausybei deleguojamas tik nurodžius svarbiausius principus ir kriterijus, tik ribotam laikui, tam tikrais klausimais. Tad jeigu įstatymų leidybos delegavimas yra leidžiamas, kartu yra nustatomos atitinkamos ribos bei kitos konstitucinės garantijos.
Teisės leisti įstatymus delegavimas Vyriausybei turi būti legitiminis, t. y. pagrįstas valstybės konstitucijoje įtvirtintomis nuostatomis. Lietuvos Respublikos Konstitucijoje įstatymų leidybos delegavimas nenumatytas, todėl Vyriausybė gali priimti tik poįstatyminius teisės aktus.
Įstatymų ir poįstatyminių valdymo aktų reguliavimo ribos priklauso nuo daugelio veiksnių – teisės tradicijų, visuomenės politinės ir teisinės kultūros lygio, tačiau tiek teisės teorijos, tiek įstatymų leidybos praktikos požiūriu tam tikri visuomenės prioritetiniai dalykai turi būti reguliuojami tik įstatymais. Demokratinėje visuomenėje prioritetas teikiamas žmogui, todėl viskas, kas susiję su pagrindinėmis žmogaus teisėmis ir laisvėmis, reguliuojama įstatymais. Tai ir žmogaus teisių bei laisvių patvirtinimas, ir jų turinio apibrėžimas, ir apsaugos bei gynimo teisinės garantijos, ir leistinas jų apribojimas, ir kt.
Teisinės demokratinės valstybės nuostata, kad žmogaus teises ir laisves gina įstatymai, yra įtvirtinta Lietuvos Respublikos Konstitucijos skirsnyje „Žmogus ir valstybė“: žmogaus teisę į gyvybę saugo įstatymas (19 straipsnis), žmogaus orumą gina įstatymas (21 straipsnis) ir kt.
Konstitucijos 23 straipsnio antrojoje dalyje nustatyta: „Nuosavybės teises saugo įstatymai.“ Šią konstitucinę nuostatą atitinka tai, kad sovietinės okupacijos laikotarpiu pažeistų privatinės nuosavybės teisių atstatymą šalyje reguliuoja įstatymas „Dėl piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atstatymo tvarkos ir sąlygų“, o ne poįstatyminis aktas. Antai Įstatymo 1 straipsnio pirmojoje dalyje yra nurodyta: „Šis įstatymas reguliuoja Lietuvos Respublikos piliečių, kurių pagal TSRS (LTSR) įstatymus buvo nacionalizuotas ar kitaip neteisėtai suvisuomenintas nekilnojamasis turtas, šio įstatymo priėmimo dieną esantis valstybinių, visuomeninių, kooperatinių organizacijų (įmonių) ar kolūkių žinioje arba šių organizacijų yra perleistas nuosavybėn fiziniams asmenims, nuosavybės teisių atstatymo tvarką ir sąlygas.“
Pagal Įstatymą nuosavybės teisių atstatymo sąlygos yra tokie teisiniai faktai, nuo kurių priklauso, ar nuosavybės teisės bus atstatytos. Tai yra subjektui keliami reikalavimai (2 straipsnis), apibrėžtos išlikusio nekilnojamojo turto rūšys (3 straipsnis), taip pat aplinkybės, sąlygojančios nuosavybės teisių atstatymo būdus: turtas grąžinamas natūra, jam lygiaverte natūra arba kitaip kompensuojant (4–6 ir 8 straipsniai) ir kt. Nuosavybės teisių atstatymo tvarką reguliuojančiose normose yra nustatyti prašymų pateikimo terminai (10 straipsnis), valstybės institucijos, įgaliotos nagrinėti prašymus atstatyti nuosavybės teises ir priimti sprendimus (18 ir 191 straipsniai), šių sprendimų apskundimo tvarka ir terminai (19 ir 20 straipsniai) ir kt. Taigi Įstatymo normose dėl nuosavybės teisių atstatymo sąlygų ir tvarkos yra įtvirtintos subjektinių nuosavybės teisių atsiradimo teisinės prielaidos bei laikas, atstatomų subjektinių nuosavybės teisių turinys, teisminės jų gynimo priemonės, kiti esminiai dalykai.
Įstatymo 10 straipsnio, pavadinto „Prašymų dėl turto sugrąžinimo pateikimo tvarka“, pirmojoje ir antrojoje dalyse nustatyta, kad asmenys, turintys teisę į nuosavybės teisių atstatymą, prašymus atstatyti nuosavybės teises į žemę, esančią miestuose ir miesto tipo gyvenvietėse, pateikia iki 1992 m. kovo 31 d., į žemės ūkio paskirties žemę ir į mišką – iki 1992 m. gegužės 31 d. Ketvirtojoje dalyje nustatyta, kad asmenys, praleidę šiuos terminus, netenka teisės į nuosavybės teisių atstatymą pagal šį Įstatymą, išskyrus asmenis, neturinčius Lietuvos Respublikoje nuolatinės gyvenamosios vietos dėl ištrėmimo ar įkalinimo už pasipriešinimą okupaciniam režimui. Pagal Įstatymo 10 straipsnio septintąją dalį, kuria, kaip minėta šiame Konstitucinio Teismo nutarime, jis buvo papildytas 1993 m. liepos 15 d., „Lietuvos Respublikos Vyriausybės nustatytomis sąlygomis nuosavybės teisė į žemę ar mišką atstatoma asmenims, kurie pateikė prašymus dėl nuosavybės teisės atstatymo ne vėliau kaip iki 1993 m. rugsėjo 10 d.“ Šioje 10 straipsnio dalyje yra dvi susijusios normos: 1) prašymus dėl nuosavybės teisių į žemę ar mišką atstatymo leidžiama pateikti iki 1993 m. rugsėjo 10 d.; 2) asmenims, tai padariusiems, nuosavybės teisės atstatomos Vyriausybės nustatytomis sąlygomis.
Pareiškėjas abejonę dėl pastarosios normos atitikimo Konstitucijai motyvuoja tuo, kad pavedimas Vyriausybei nustatyti nuosavybės teisių atstatymo sąlygas prieštarauja Konstitucijai. Seimo atstovo teigimu, Įstatymo 10 straipsnio septintoji dalis („Lietuvos Respublikos Vyriausybės nustatytomis sąlygomis nuosavybės teisė į žemę ar mišką atstatoma asmenims, kurie pateikė prašymus dėl nuosavybės teisės atstatymo ne vėliau kaip iki 1993 m. rugsėjo 10 d.“) aiškintina kitaip: minėtomis nuostatomis Seimas „pratęsė prašymų dėl nuosavybės teisių atstatymo terminą iki 1993 m. rugsėjo 10 d. ir įpareigojo Vyriausybę nustatyti tokių prašymų priėmimo ir nagrinėjimo tvarką, tačiau neįgaliojo ir negalėjo įgalioti Vyriausybės nustatyti naujas nuosavybės teisių atstatymo sąlygas“. Taigi iškilo ginčijamos Įstatymo normos aiškinimo problema. Pažymėtina, kad būtinybė aiškinti įstatymo normas ar nuostatas paprastai atsiranda tuomet, kai įstatymas nevisiškai atitinka jam, kaip struktūriškai vientisam ir užbaigtam dokumentui, keliamus reikalavimus (akto turinio vientisumas, dėstymo logiškumas, prieštaravimų nebuvimas, teisinio reguliavimo apibrėžtumas, tikslus teisės terminų vartojimas, aiškus normų, įvairių nuostatų atskyrimas akte ir kt.). Aiškinant įstatymo normas svarbus veiksnys yra įstatymų leidėjo intencijos, dėl kurių buvo priimtas įstatymas, tačiau normos interpretavimą turi lemti tiek teisės normų kūrimo, tiek teisės normų aiškinimo taisyklės, įgalinančios vienodai suprasti ir taikyti teisės normas. Remiantis Įstatymo nuostatos „Lietuvos Respublikos Vyriausybės nustatytomis sąlygomis“ pažodiniu bei prasminiu aiškinimu darytina išvada, kad kalbama apie nuosavybės teisių atstatymo minėtai asmenų grupei sąlygas ir kad jas nustatyti pavedama Vyriausybei. Beje, Vyriausybė būtent taip įvykdė šią Įstatymo nuostatą. Tačiau Vyriausybės priimami teisės aktai yra poįstatyminiai, o kaip minėta šiame Konstitucinio Teismo nutarime, nuosavybės teisių atstatymo sąlygos yra Įstatymo reguliavimo dalykas. Konstitucinis Teismas 1994 m. sausio 19 d. nutarime konstatavo: poįstatyminiu aktu „realizuojamos įstatymo normos, tačiau toks teisės aktas negali pakeisti paties įstatymo ir sukurti naujų bendro pobūdžio teisės normų, kurios savo galia konkuruotų su įstatymo normomis. Jis yra įstatymo normų taikymo aktas nepriklausomai nuo to, ar tas aktas yra vienkartinio (ad hoc), ar nuolatinio galiojimo“ (Žin., 1994, Nr. 7-116).
Todėl darytina išvada, jog Įstatymo nuostata, kuria pavedama Vyriausybei poįstatyminiu aktu nustatyti nuosavybės teisių atstatymo sąlygas, prieštarauja Konstitucijos 23 straipsnio antrajai daliai.
2. Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1994 m. sausio 26 d. nutarimo Nr. 55 1.2 punkto nuostatos, 2.1 punkto ir jo 1, 2 bei 3 papunkčių atitikimo Lietuvos Respublikos Konstitucijos 23 straipsnio antrajai daliai.
Vyriausybė 1991 m. lapkričio 15 d. priėmė nutarimą Nr. 470 „Dėl Lietuvos Respublikos įstatymo „Dėl piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atstatymo tvarkos ir sąlygų“ įgyvendinimo“, kuriuo patvirtino „Lietuvos Respublikos įstatymo „Dėl piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atstatymo tvarkos ir sąlygų“ įgyvendinimo tvarką“. Pažymėtina, kad į šį poįstatyminį teisės aktą buvo perkelta daugelis Įstatymo normų nenurodant teisės šaltinio. Tokia teisės kūrimo praktika laikytina ydinga. Ji gali sukelti neaiškumų, kas yra tikrasis atitinkamo teisinio reguliavimo šaltinis – įstatymas ar poįstatyminis teisės aktas, ir kitaip apsunkinti teisės normų taikymą. Antai Vyriausybės 1994 m. sausio 26 d. nutarimo Nr. 55 1.2 punkte naujai išdėstytame Įstatymo įgyvendinimo tvarkos skyriuje „Prašymų atstatyti nuosavybės teises pateikimas ir nagrinėjimas“ yra, kaip ir Įstatymo 10 straipsnio pirmojoje bei antrojoje dalyse, nustatyta, kad prašymus atstatyti nuosavybės teises į žemę, esančią miestų ir miesto tipo gyvenviečių teritorijoje, asmenys pateikia iki 1992 m. kovo 31 d., prašymus atstatyti nuosavybės teises į žemės ūkio paskirties žemę, gyvenamuosius namus su priklausiniais, esančiais žemės ūkio paskirties ar miško žemėje, ir į mišką – iki 1992 m. gegužės 31 d., o prašymus atstatyti nuosavybės teises į žemę ir mišką Vyriausybės nustatytomis sąlygomis – iki 1993 m. rugsėjo 10 d. Pagal Įstatymo 10 straipsnio septintosios dalies nurodymą pastarojoje normoje yra įtvirtinta nuostata, kad Vyriausybė nustatys nuosavybės teisių atstatymo sąlygas. Tai reiškia, kad nuo įstatyminio reguliavimo buvo pereita prie to paties dalyko reguliavimo poįstatyminiame teisės akte.
Ginčijama Vyriausybės nutarimo 1.2 punkto nuostata „Lietuvos Respublikos Vyriausybės nustatytomis sąlygomis“ yra išplėtota Vyriausybės nutarimo 2.1 punkto papunkčiuose: „asmenims, kurie pateikė prašymus atstatyti nuosavybės teisę į žemę ar mišką po 1992 m. kovo 31 d. (kai turėtoji žemė ir miškas yra miestuose ir miesto tipo gyvenvietėse) arba po 1992 m. gegužės 31 d. (kai turėtoji žemė ir miškas yra kaimo vietovėje), bet ne vėliau kaip iki 1993 m. rugsėjo 10 d., nuosavybės teisė atstatoma:
2.1.1. jeigu nė vienas pretendentas nebuvo padavęs prašymo atstatyti nuosavybės teisę į buvusią žemės ar miško valdą;
2.1.2. jeigu iki šio nutarimo įsigaliojimo dienos (imtinai) apylinkių agrarinės reformos tarnybos nėra padariusios išvadų dėl nuosavybės teisės į žemės ūkio paskirties žemę atstatymo kitiems pretendentams;
2.1.3. jeigu iki šio nutarimo įsigaliojimo dienos (imtinai) apylinkių agrarinės reformos tarnybos yra padariusios išvadas dėl nuosavybės teisės į žemės ūkio paskirties žemę ar mišką atstatymo kitiems pretendentams, tačiau Lietuvos Respublikos Vyriausybės įgaliotos institucijos dar nepriėmė sprendimų dėl nuosavybės teisės į žemės ūkio paskirties žemę ar mišką atstatymo šiems pretendentams ir jie sutinka, kad apylinkių agrarinės reformos tarnybų išvados būtų pakeistos pagal visų pretendentų į turėtą žemės ar miško valdą tarpusavio susitarimą“.
Tik iš dalies teisingas Vyriausybės atstovo teiginys, kad tai yra procesinės teisės normos. Tokiomis laikytinos tos normos, kuriose nustatyta, kokį sprendimą atitinkamos institucijos turi priimti vienu ar kitu atveju. Vyriausybės nutarimo 2.1 punkte yra dvejopų teisės normų: procesinių ir materialinių. Pirmosios nustato, koks turi būti sprendimas – atstatyti nuosavybės teises ar neatstatyti jų. Tačiau sprendimą lemia materialinės teisės normos, kurių turinys toks: asmenims, kurie pateikė prašymus po to, kai terminas buvo pratęstas iki 1993 m. rugsėjo 10 d., nuosavybės teisės atstatomos tik esant 2.1 punkto 1, 2 ir 3 papunkčiuose nurodytoms sąlygoms. Šios sąlygos siejamos ne su asmeniu, siekiančiu atstatyti nuosavybės teises, ar turto rūšimi, kaip yra Įstatyme, bet su kitais subjektyvaus pobūdžio veiksniais: kitų asmenų, siekiančių atstatyti nuosavybės teises į tą patį turtą, pateiktais prašymais ir valia, agrarinės reformos vykdymo institucijų priimtais sprendimais. Taigi Vyriausybės nutarime yra numatytos papildomos nuosavybės teisių atstatymo sąlygos, kurių nėra Įstatyme.
Aplinkybė, kad atsirado buvusių savininkų, pateikusių prašymus atstatyti nuosavybės teises į žemę ar mišką po termino pratęsimo, gali turėti įtakos prasidėjusiam nuosavybės teisių atstatymo procesui. Tačiau dėl to susidarančius teisinius santykius, jų dalyvių subjektines teises turėtų reguliuoti įstatymai, o galimus individualius ginčus – spręsti teismai. Vyriausybė negali poįstatyminiu aktu įsibrauti į įstatymo reguliavimo sritį, nustatyti papildomų nuosavybės teisių atstatymo sąlygų.
Ginčijama Įstatymo nuostata Lietuvos Respublikos 1995 m. spalio 3 d. įstatymu „Dėl Lietuvos Respublikos įstatymo „Dėl piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atstatymo tvarkos ir sąlygų“ pakeitimo ir papildymo“ nebuvo pakeista ar papildyta, ginčijamos Vyriausybės nutarimo normos tebegalioja.
Remiantis tuo, kas išdėstyta, darytina išvada, kad Vyriausybės nutarimo 1.2 punkto nuostata „Lietuvos Respublikos Vyriausybės nustatytomis sąlygomis“, taip pat 2.1 punktas ir jo 1, 2 bei 3 papunkčiai prieštarauja Konstitucijos 23 straipsnio antrajai daliai.
Vadovaudamasis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 102 straipsniu, Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo įstatymo 53, 54, 55 ir 56 straipsniais,
Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas
