Dėl Lietuvos Respublikos 1997 metų valstybės ir savivaldybių biudžetų pakeitimo įstatymo 6 straipsnio atitikimo Lietuvos Respublikos Konstitucijai

II

Pareiškėjas savo prašymą grindžia šiais argumentais.

Konstitucijos 127 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad Lietuvos biudžetinę sistemą sudaro savarankiškas Lietuvos Respublikos valstybės biudžetas, taip pat savarankiški vietos savivaldybių biudžetai. Ši nuostata įtvirtina vietos savivaldybių biudžetų savarankiškumą. Tuo tarpu 1997 metų valstybės ir savivaldybių biudžetų pakeitimo įstatymo, priimto 1997 m. spalio 21 d., 6 straipsnyje nustatyta, jog 1996 metais nepanaudoti asignavimai kapitalo investicijoms, kurių sąmatinė vertė viršija 5000 tūkst. litų ir gamtosaugos objektams finansuoti, iš savivaldybių biudžetų grąžinami į valstybės biudžetą tiek, kiek tų savivaldybių biudžetų 1997 metais gautos faktinės pajamos yra didesnės už pajamas, nustatytas tvirtinant atskaitymų į savivaldybių biudžetus normatyvus. Įstatymas numato savivaldybės biudžeto lėšų paėmimą prieš savivaldybės institucijų valią. Pareiškėjas abejoja, ar šis reikalavimas neprieštarauja Konstitucijos 127 straipsnio 1 daliai.

III

Rengiant bylą Konstitucinio Teismo posėdžiui buvo gautas suinteresuoto asmens – Seimo atstovo finansų viceministro E. Žilevičiaus rašytinis paaiškinimas.

Suinteresuoto asmens atstovas pažymėjo, jog Konstitucijos 127 straipsnio 1 dalyje ir Lietuvos Respublikos biudžetinės sandaros įstatymo 1 straipsnio 1 dalyje yra reglamentuota, kad Lietuvos biudžetinę sistemą sudaro savarankiškas Lietuvos Respublikos valstybės biudžetas, taip pat savarankiški vietos savivaldybių biudžetai. Kiekvienais metais Seimas tvirtina Lietuvos Respublikos valstybės biudžetą ir savivaldybių biudžetams skiriamus finansinius išteklius. Savivaldybių tarybos, atsižvelgdamos į patvirtintus konkrečiai savivaldybei finansinius išteklius, per vieną mėnesį nuo Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto patvirtinimo patvirtina savivaldybės biudžetą. Taip sudaromas savarankiškas valstybės biudžetas ir savivaldybių biudžetai, nes Biudžetinės sandaros įstatymo 12, 13, 28 ir 29 straipsniuose yra atskirai reglamentuota, kas sudaro valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų pajamas ir kokioms reikmėms iš valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų skiriami asignavimai. Valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų savarankiškumą patvirtina ir minėto įstatymo 23 bei 31 straipsniai, kuriuose yra reglamentuota, kad lėšas, papildomai gautas vykdant Lietuvos Respublikos valstybės biudžetą, ir netekusius paskirties asignavimus valstybės papildomoms reikmėms tenkinti Lietuvos Respublikos Vyriausybės teikimu skirsto Seimas priimdamas įstatymus, o vykdant savivaldybių biudžetus papildomai gautos lėšos ir netekusieji paskirties asignavimai lieka savivaldybių tarybų žinioje ir jų įgaliotų institucijų sprendimais skiriami papildomoms savivaldybių reikmėms tenkinti.

Suinteresuoto asmens atstovas nurodė, jog Biudžetinės sandaros įstatymo 1 straipsnio 2 dalyje yra reglamentuota, kad savivaldybės iš valstybės biudžeto gautus asignavimus, panaudotus ne pagal tikslinę paskirtį arba likusius nepanaudotus, grąžina į valstybės biudžetą. Seimas iš savarankiško valstybės biudžeto gali skirti savivaldybei asignavimus pagal tikslinę paskirtį programoms vykdyti. Kadangi tai yra savarankiško valstybės biudžeto asignavimai, Seimas nustato ir sąlygas, kaip savivaldybės gali naudoti šiuos valstybės biudžeto asignavimus. Ši įstatymo nuostata reikalauja, kad savivaldybės valstybės biudžeto patvirtintus asignavimus tam tikromis sąlygomis grąžintų į valstybės biudžetą, bet nereikalauja, kad savivaldybės grąžintų savivaldybių biudžetuose patvirtintus asignavimus. Suinteresuoto asmens atstovo nuomone, tokia įstatymo nuostata nepažeidžia savivaldybių biudžetų savarankiškumo. Todėl Seimas 1997 m. spalio 21 d. patvirtino 1997 metų valstybės ir savivaldybių biudžetų pakeitimo įstatymą, kurio 6 straipsnyje, atsižvelgiant į Biudžetinės sandaros įstatymo 1 straipsnio 2 dalį ir 32 straipsnį, buvo reglamentuota, kad 1996 metais nepanaudoti asignavimai kapitalo investicijoms, kurių sąmatinė vertė viršija 5000 tūkst. litų ir gamtosaugos objektams finansuoti, iš savivaldybių biudžetų grąžinami į valstybės biudžetą tiek, kiek tų savivaldybių biudžetų 1997 metais gautos faktinės pajamos yra didesnės už pajamas, nustatytas tvirtinant atskaitymų į savivaldybių biudžetus normatyvus.

Suinteresuoto asmens atstovo nuomone, 1997 metų valstybės ir savivaldybių biudžetų pakeitimo įstatymo 6 straipsnis neprieštarauja Konstitucijos 127 straipsnio 1 daliai.

IV

Rengiant bylą Konstitucinio Teismo posėdžiui buvo gauti Seimo Valstybės valdymo ir savivaldybių komiteto pirmininko L. Sabučio, Lietuvos Respublikos valdymo reformų ir savivaldybių reikalų ministro J. Rudalevičiaus, teisingumo viceministro G. Švedo, Lietuvos savivaldybių asociacijos direktoriaus S. Šiupšinsko rašytiniai paaiškinimai dėl pareiškėjo argumentų.

Konstitucinis Teismas

1. Seimas 1997 m. spalio 21 d. priėmė Lietuvos Respublikos 1997 metų valstybės ir savivaldybių biudžetų pakeitimo įstatymą, kurio 6 straipsnyje nustatyta: „1996 metais nepanaudoti asignavimai kapitalo investicijoms, kurių sąmatinė kaina viršija 5000 tūkst. litų ir gamtosaugos objektams finansuoti, iš savivaldybių biudžetų grąžinami į valstybės biudžetą tiek, kiek tų savivaldybių biudžetų 1997 metais gautos faktinės pajamos yra didesnės už pajamas, nustatytas tvirtinant atskaitymų į savivaldybių biudžetus normatyvus.“

Konstitucinis Teismas pagal pareiškėjo prašymą tirs, ar Konstitucijai neprieštarauja Įstatymo 6 straipsnio nuostata, kad 1996 metais nepanaudoti asignavimai gamtosaugos objektams finansuoti iš savivaldybių biudžetų grąžinami į valstybės biudžetą tiek, kiek tų savivaldybių biudžetų 1997 metais gautos faktinės pajamos yra didesnės už pajamas, nustatytas tvirtinant atskaitymų į savivaldybių biudžetus normatyvus.

2. Konstitucijos 127 straipsnio 1 dalyje nustatyta: „Lietuvos biudžetinę sistemą sudaro savarankiškas Lietuvos Respublikos valstybės biudžetas, taip pat savarankiški vietos savivaldybių biudžetai.“

Pagal Konstitucijos 127 straipsnio 1 dalį savivaldybių biudžetai, būdami savarankiški, kartu yra vieningos Lietuvos biudžetinės sistemos dalis. Šią nuostatą aiškinant sistemiškai, atsižvelgiant į kitas Konstitucijos 127 straipsnio nuostatas, taip pat į 121 ir 131 straipsnių nuostatas, galima teigti, kad savivaldybės įstatymuose numatytais asignavimais disponuoja savarankiškai, laikydamosi Konstitucijos ir įstatymų.

3. Savivaldybių biudžetuose sukaupiamos lėšos socialinėms, ekonominėms bei kitoms reikmėms finansuoti, savivaldybių įstaigoms išlaikyti. Savivaldybių biudžetuose taip pat gali būti nustatyti asignavimai kapitalo investicijoms, gamtosaugos objektams, kitoms tikslinėms programoms finansuoti.

4. Įstatymo 6 straipsnio ginčijamoje nuostatoje yra įtvirtinta, jog: 1996 metais nepanaudoti asignavimai gamtosaugos objektams finansuoti turi būti grąžinami iš savivaldybių biudžetų į valstybės biudžetą; nurodyti nepanaudoti asignavimai turi būti grąžinami iš 1997 metų savivaldybių biudžetų; nurodyti nepanaudoti asignavimai turi būti grąžinami į valstybės biudžetą tiek, kiek tų savivaldybių biudžetų 1997 metais gautos faktinės pajamos yra didesnės už pajamas, nustatytas tvirtinant atskaitymų į savivaldybių biudžetus normatyvus.

5. Vertinant Įstatymo 6 straipsnyje nustatytą teisinį reguliavimą atsižvelgtina į tai, kad 1995 m. gruodžio 7 d. priimto įstatymo „Dėl Lietuvos Respublikos 1996 metų valstybės biudžeto ir atskaitymų į savivaldybių biudžetus normatyvų bei dotacijų patvirtinimo“ 5 priedėlyje atskiroms savivaldybėms buvo numatyti konkretūs asignavimai gamtosaugos objektams finansuoti, o šio įstatymo 3 straipsnyje buvo nustatyta, kad nepanaudoti pagal tikslinę paskirtį asignavimai grąžinami į valstybės biudžetą. Taigi minėtame įstatyme nustatyti asignavimai, skirti gamtosaugos objektams finansuoti, turėjo būti naudojami tik pagal tikslinę paskirtį.

Konstitucinis Teismas pažymi, kad Konstitucijos 127 straipsnio 1 dalies nuostata, jog savivaldybių biudžetai yra savarankiški, nereiškia, kad įstatymuose nustatyti asignavimai gamtosaugos objektams finansuoti gali būti naudojami ne pagal tikslinę paskirtį ar kad asignavimai, nepanaudoti pagal tikslinę paskirtį, neturi būti grąžinami į valstybės biudžetą. Taigi Įstatymo 6 straipsnyje nustatytas reikalavimas nepanaudotus asignavimus gamtosaugos objektams finansuoti iš savivaldybių biudžetų grąžinti į valstybės biudžetą savaime nepaneigia Konstitucijoje įtvirtinto savivaldybių biudžetų savarankiškumo principo.

6. Įstatymo 6 straipsnyje pavartota formuluotė „nepanaudoti asignavimai“. Šios formuluotės turinys Įstatyme nėra atskleistas. Lietuvos finansų teisėje asignavimais laikoma valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatyme nustatyta lėšų suma, kurią asignavimų valdytojas turi teisę gauti iš biudžete sukauptų lėšų. Konstitucinis Teismas pažymi, kad formuluotė „nepanaudoti asignavimai <...> gamtosaugos objektams finansuoti“ aiškintina kaip apimanti asignavimus, kurie buvo gauti ir panaudoti ne gamtosaugos objektams, bet kitoms reikmėms finansuoti, taip pat asignavimus, kurie buvo gauti, tačiau apskritai nebuvo panaudoti.

7. Kaip minėta, pagal Įstatymo 6 straipsnį 1996 metais nepanaudoti asignavimai gamtosaugos objektams finansuoti yra grąžinami į valstybės biudžetą iš 1997 metų savivaldybių biudžetų lėšų. Ši pareiga savivaldybėms kyla todėl, kad vykdant 1996 metų biudžetą savivaldybės biudžete numatyti asignavimai gamtosaugos objektams finansuoti nebuvo panaudoti pagal jų tikslinę paskirtį. Taigi Įstatymo 6 straipsnyje reguliuojami santykiai atsiranda, jeigu 1996 metais savivaldybės nepanaudojo gautų asignavimų gamtosaugos objektams finansuoti ir neįvykdė įstatymo „Dėl Lietuvos Respublikos 1996 metų valstybės biudžeto ir atskaitymų į savivaldybių biudžetus normatyvų bei dotacijų patvirtinimo“ 3 straipsnyje nustatytos pareigos nepanaudotus asignavimus grąžinti į valstybės biudžetą. Todėl darytina išvada, kad tokiu ginčijamu teisiniu reguliavimu, kuriuo nustatyta, jog 1996 metais nepanaudoti asignavimai grąžinami iš 1997 metų savivaldybių biudžetų lėšų, Konstitucijoje įtvirtintas savivaldybių biudžetų savarankiškumas nėra paneigiamas.

8. Pagal Įstatymo 6 straipsnį 1996 metais nepanaudoti asignavimai gamtosaugos objektams finansuoti iš savivaldybių biudžetų grąžinami į valstybės biudžetą tik tiek, kiek tų savivaldybių 1997 metais gautos faktinės pajamos yra didesnės už pajamas, nustatytas tvirtinant atskaitymų į savivaldybių biudžetus normatyvus. Nurodytu reguliavimu yra nustatytas grąžinamų nepanaudotų asignavimų dydis. Toks grąžintinų nepanaudotų asignavimų dydžio nustatymas nepaneigia savivaldybių biudžetų savarankiškumo.

9. Įstatymo 6 straipsnyje nustatytu ginčijamu teisiniu reguliavimu savivaldybėms nebuvo nustatyta naujų pareigų – juo tik sukonkretintas 1995 m. gruodžio 7 d. priimtame įstatyme „Dėl Lietuvos Respublikos 1996 metų valstybės biudžeto ir atskaitymų į savivaldybių biudžetus normatyvų bei dotacijų patvirtinimo“ nustatytas teisinis reguliavimas, t. y. nurodyta, iš kokių lėšų ir kokio dydžio sumos turi būti grąžinamos į valstybės biudžetą vykdant minėto 1995 m. gruodžio 7 d. priimto įstatymo 3 straipsnyje nustatytą pareigą.

Atsižvelgiant į išdėstytus argumentus darytina išvada, kad 1997 m. spalio 21 d. priimto 1997 metų valstybės ir savivaldybių biudžetų pakeitimo įstatymo 6 straipsnio nuostata, kad 1996 metais nepanaudoti asignavimai gamtosaugos objektams finansuoti iš savivaldybių biudžetų grąžinami į valstybės biudžetą tiek, kiek tų savivaldybių biudžetų 1997 metais gautos faktinės pajamos yra didesnės už pajamas, nustatytas tvirtinant atskaitymų į savivaldybių biudžetus normatyvus, neprieštarauja Konstitucijos 127 straipsnio 1 daliai.

Vadovaudamasis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 102 straipsniu, Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo įstatymo 53, 54 ir 56 straipsniais,

Konstitucinis Teismas