Dėl Lietuvos Respublikos referendumo įstatymo nuostatų atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijai

2.1. Šiame kontekste pažymėtina, kad pagal Konstitucijos 55 straipsnio 1 dalį Seimo nariai yra Tautos atstovai. Taigi pagal Konstituciją tik Seimas yra Tautos atstovybė, per kurią Tauta vykdo aukščiausią suverenią galią. Kaip yra pažymėjęs Konstitucinis Teismas, pagal Konstituciją negali būti ir nėra priešpriešos tarp aukščiausios suverenios galios, kurią Tauta vykdo tiesiogiai, ir aukščiausios suverenios galios, kurią Tauta vykdo per savo demokratiškai išrinktus atstovus – Seimo narius. Taigi pagal Konstituciją negali būti ir nėra priešpriešos tarp Tautos ir jos atstovybės – Seimo: Seimas įgyvendina tuos įgaliojimus, kuriuos Tauta jam nustatė savo priimtoje Konstitucijoje (Konstitucinio Teismo 2004 m. gegužės 25 d. nutarimas).

Vadinasi, aiškinant Konstituciją negali būti priešpriešinamos tiesioginio (referendumu) ir netiesioginio (per Tautos atstovybę – Seimą) Tautos aukščiausios suverenios galios vykdymo formos.

2.2. Šiame kontekste pažymėtina, kad Konstitucija yra aukščiausioji teisė. Konstitucijos šaltinis yra pati valstybinė bendruomenė – pilietinė Tauta (Konstitucinio Teismo 2004 m. gegužės 25 d. nutarimas).

Konstitucijoje atsispindi visuomenės sutartis – visų Lietuvos Respublikos piliečių demokratiškai prisiimtas įsipareigojimas dabartinei ir būsimosioms kartoms gyventi pagal Konstitucijoje įtvirtintas pamatines taisykles ir joms paklusti, idant būtų užtikrintas valdžios legitimumas, jos sprendimų teisėtumas, žmogaus teisės ir laisvės, idant visuomenėje būtų santarvė (Konstitucinio Teismo 2004 m. gegužės 25 d. nutarimas, 2010 m. balandžio 20 d. sprendimas). Konstitucija, kaip aukščiausios teisinės galios aktas ir visuomenės sutartis, yra grindžiama universaliomis, nekvestionuojamomis vertybėmis – suvereniteto priklausymu Tautai, demokratija, žmogaus teisių ir laisvių pripažinimu bei jų gerbimu, pagarba teisei bei teisės viešpatavimu, valdžios galių ribojimu, valdžios įstaigų priederme tarnauti žmonėms ir atsakomybe visuomenei, pilietiškumu, teisingumu, atviros, teisingos, darnios pilietinės visuomenės ir teisinės valstybės siekiu (Konstitucinio Teismo 2004 m. gegužės 25 d., 2006 m. rugpjūčio 19 d., 2009 m. rugsėjo 24 d. nutarimai, 2012 m. gruodžio 19 d. sprendimas, 2014 m. sausio 24 d. nutarimas).

Atsižvelgiant į tai, pabrėžtina, kad Konstitucijoje atsispindi valstybinės bendruomenės – pilietinės Tautos įsipareigojimas kurti ir stiprinti valstybę vadovaujantis Konstitucijoje įtvirtintomis pamatinėmis taisyklėmis; Konstitucija yra Tautos, kaip valstybinės bendruomenės, bendro gyvenimo teisinis pamatas. Taigi pabrėžtina ir tai, kad Konstitucija saisto ir pačią valstybinę bendruomenę – pilietinę Tautą, todėl Tautos aukščiausia suvereni galia gali būti vykdoma, inter alia tiesiogiai (referendumu), tik laikantis Konstitucijos.

2.3. Šiame kontekste pažymėtina, kad pagal Konstitucijos 3 straipsnį niekas negali varžyti ar riboti Tautos suvereniteto, savintis visai Tautai priklausančių suverenių galių (1 dalis); Tauta ir kiekvienas pilietis turi teisę priešintis bet kam, kas prievarta kėsinasi į Lietuvos valstybės nepriklausomybę, teritorijos vientisumą, konstitucinę santvarką (2 dalis).

Kadangi Konstitucija saisto ir pačią valstybinę bendruomenę – pilietinę Tautą, reikalavimas laikytis Konstitucijos Tautai vykdant aukščiausią suverenią galią, inter alia tiesiogiai (referendumu), negali būti vertinamas kaip Konstitucijos 3 straipsnyje nurodytas Tautos suvereniteto varžymas ar ribojimas, visai Tautai priklausančių suverenių galių savinimasis. Pabrėžtina, kad Konstitucijos 3 straipsnio nuostatų paskirtis – apsaugoti šiame straipsnyje nurodytas konstitucines vertybes (Tautos suverenitetą, Lietuvos valstybės nepriklausomybę, teritorijos vientisumą, konstitucinę santvarką), todėl šiomis nuostatomis negali būti remiamasi siekiant jas paneigti. Konstitucijos 3 straipsnio nuostatų negalima aiškinti inter alia taip, esą jos suponuoja Tautos teisę nepaisyti savo pačios priimtos Konstitucijos arba piliečio, kokios nors piliečių grupės teisę tapatintis su Tauta ir veikti jos vardu siekiant pažeisti minėtas konstitucines vertybes.

Šiame kontekste paminėtina, kad pagal Konstitucijos 28 straipsnį, įgyvendindamas savo teises ir naudodamasis savo laisvėmis, žmogus privalo laikytis Konstitucijos ir įstatymų, nevaržyti kitų žmonių teisių ir laisvių.

2.4. Konstitucinio Teismo 2006 m. rugpjūčio 19 d. nutarime pažymėta, kad viena svarbiausių teise ir teisingumu grindžiamos demokratinės valstybės priedermių – gerbti, ginti ir saugoti tas vertybes, kuriomis yra grindžiama pati Tautos priimta Konstitucija ir kurių realus įtvirtinimas, gynimas ir apsauga yra pačios valstybės raison d’être; priešingu atveju valstybė negalėtų būti laikoma bendru visos visuomenės gėriu.

Pamatinis demokratinės teisinės valstybės reikalavimas – Konstitucijos viršenybės principas, įtvirtintas Konstitucijos 7 straipsnio 1 dalyje, kurioje nustatyta, kad negalioja joks įstatymas ar kitas aktas, priešingas Konstitucijai; šis principas įvairiais aspektais taip pat yra įtvirtintas kituose Konstitucijos straipsniuose, inter alia 6 straipsnio 1 dalyje, kurioje nustatyta, kad Konstitucija yra vientisas ir tiesiogiai taikomas aktas (Konstitucinio Teismo 2002 m. gruodžio 24 d., 2003 m. spalio 29 d., 2004 m. kovo 5 d., 2007 m. kovo 20 d. nutarimai). Konstitucijos viršenybės principas reiškia, kad Konstitucija teisės aktų hierarchijoje užima išskirtinę – aukščiausią – vietą; joks teisės aktas negali prieštarauti Konstitucijai; niekam neleidžiama pažeisti Konstitucijos; konstitucinė tvarka turi būti ginama (Konstitucinio Teismo 2002 m. gruodžio 24 d., 2003 m. spalio 29 d., 2004 m. kovo 5 d., 2007 m. kovo 20 d. nutarimai, 2009 m. lapkričio 20 d. sprendimas, 2012 m. kovo 29 d. nutarimas). Konstitucinis Teismas yra konstatavęs ir tai, kad visos Konstitucijos nuostatos aiškintinos atsižvelgiant į Konstitucijos viršenybės principą (Konstitucinio Teismo 2004 m. kovo 5 d. nutarimas). Konstitucinis Teismas 2004 m. gruodžio 13 d. nutarime pabrėžė, kad Konstitucija yra aukščiausios teisinės galios aktas, aukščiausia teisė, visų kitų teisės aktų teisiškumo ir legitimumo matas; visų teisėkūros subjektų diskreciją riboja aukščiausioji teisė – Konstitucija; visi teisės aktai, visų valstybės ir savivaldybių institucijų bei pareigūnų sprendimai turi atitikti Konstituciją, jai neprieštarauti.

Šios konstitucinės justicijos bylos kontekste pažymėtina, kad Konstitucinis Teismas 1994 m. gruodžio 1 d. nutarime konstatavo, jog Konstitucijos normos yra vienodai privalomos visiems teisės subjektams, įskaitant ir referendumo iniciatyvines grupes, taip pat bet kokio dydžio piliečių grupes. Konstitucinis Teismas 1994 m. liepos 22 d. nutarime yra pažymėjęs, kad tiek Seimas, tiek kiti įstatymų leidybos proceso dalyviai, rengdami ir priimdami teisės aktus, turi juos derinti su Konstitucija; tai yra viena svarbiausių konstitucinės santvarkos užtikrinimo priemonių ir vienas svarbiausių teisinės valstybės pamatinių principų; šios taisyklės turi laikytis ir piliečių grupė, reiškianti iniciatyvą surengti referendumą; referendumui teikiamas įstatymo ar jo nuostatų projektas turi būti derinamas su Konstitucija.

Kaip minėta, Konstitucija saisto ir pačią valstybinę bendruomenę – pilietinę Tautą. Šios konstitucinės justicijos bylos kontekste pažymėtina, kad ir visi kiti teisės subjektai, inter alia teisėkūros subjektai, rinkimų (referendumų) organizavimo institucijos, referendumų iniciatyvinės ir kitos piliečių grupės, yra saistomi Konstitucijos, turi jos laikytis ir nepažeisti. Pažymėtina ir tai, kad iš Konstitucijos viršenybės principo inter alia kyla imperatyvas neteikti referendumui tokių galimų sprendimų, kurie neatitiktų iš Konstitucijos kylančių reikalavimų.

3.1. Konstitucinis Teismas 1994 m. liepos 22 d. nutarime yra pažymėjęs, kad pagal teisės teoriją ir konstitucines tradicijas referendumas suprantamas kaip piliečių visuotinis balsavimas konstitucijos, įstatymo ar atskirų jo nuostatų priėmimo, vidaus ir užsienio politikos klausimais; šio demokratijos instituto esmę nusako du pagrindiniai kriterijai: 1) tautos suverenios galios (suprema potestas) tiesioginis apibūdinimas ir 2) tiesioginės demokratijos įgyvendinimo procese priimtų aktų teisinė reikšmė.

3.2. Minėta, kad pagal Konstituciją referendumas yra tiesioginio Tautos aukščiausios suverenios galios vykdymo forma. Taigi referendumu priimti sprendimai svarbiausiais Valstybės bei Tautos gyvenimo klausimais yra privalomi. Tais atvejais, kai referendumu sprendžiamas vidaus ar užsienio politikos klausimas nepriimant konkrečių Konstitucijos pataisų ar įstatymų nuostatų, valstybės institucijos privalo įgyvendinti referendumu priimtą sprendimą pagal joms Konstitucijos ir įstatymų suteiktą kompetenciją.

Pažymėtina, kad Konstitucijos 9 straipsnio 1 dalies nuostata neužkerta kelio rengti ir patariamąjį referendumą, jeigu būtent toks inicijuojamas.

3.3. Pagal Konstitucijos 9 straipsnio 1 dalį referendumu sprendžiami svarbiausi Valstybės bei Tautos gyvenimo klausimai. Taigi pagal Konstituciją referendumu negali būti sprendžiami inter alia tik tam tikroms savivaldybėms, teritorinėms ar kitokioms piliečių bendruomenėms aktualūs gyvenimo klausimai.

3.4. Pažymėtina, kad pagal Konstitucijos 69 straipsnio 4 dalį Lietuvos Respublikos įstatymų nuostatos gali būti priimamos ir referendumu.

Taigi Seimas savo iniciatyva ar ne mažiau kaip 300 tūkstančių piliečių, turinčių rinkimų teisę, reikalavimu gali paskelbti referendumą dėl tam tikrą svarbiausią Valstybės bei Tautos gyvenimo klausimą reguliuojančių įstatymo (įstatymų) nuostatų priėmimo.

Šiame kontekste pažymėtina, kad pagal Konstituciją tam tikri įstatymai referendumu negali būti priimami, kaip antai:

– pagal Konstitucijos 67 straipsnio 14 punktą Seimas tvirtina valstybės biudžetą ir prižiūri, kaip jis vykdomas; Konstitucijos 130 straipsnyje nustatyta, kad valstybės biudžeto projektą sudaro Vyriausybė ir pateikia Seimui ne vėliau kaip prieš 75 dienas iki biudžetinių metų pabaigos; pagal Konstitucijos 131 straipsnio 1 dalį valstybės biudžeto projektą svarsto Seimas ir tvirtina įstatymu iki naujųjų biudžetinių metų pradžios; kaip konstatuota Konstitucinio Teismo 2013 m. vasario 15 d. nutarime, biudžetinė Seimo funkcija yra klasikinė ir viena svarbiausių demokratinės teisinės valstybės parlamento funkcijų;

– pagal Konstitucijos 67 straipsnio 15 punktą Seimas nustato valstybinius mokesčius ir kitus privalomus mokėjimus; Konstitucinis Teismas yra ne kartą konstatavęs, kad Konstitucijoje yra įtvirtinta Seimo prerogatyva nustatyti mokesčius (Konstitucinio Teismo 1998 m. spalio 9 d., 2000 m. kovo 15 d. nutarimai, 2005 m. rugsėjo 20 d. sprendimas, 2013 m. gruodžio 16 d. nutarimas), kad valstybinius mokesčius ir kitus privalomus mokėjimus nustato tik Seimas (Konstitucinio Teismo 2001 m. balandžio 26 d., 2002 m. birželio 3 d., 2003 m. lapkričio 17 d. nutarimai);

– pagal Konstitucijos 69 straipsnio 3 dalį konstitucinių įstatymų sąrašą 3/5 Seimo narių balsų dauguma nustato Seimas; kaip konstatuota Konstitucinio Teismo 1994 m. gruodžio 1 d. nutarime, pagal Konstituciją konstitucinių įstatymų sąrašą nustato tik Seimas.

3.5. Konstitucinis Teismas 1994 m. liepos 22 d. nutarime yra pažymėjęs, kad piliečių tiesioginis dalyvavimas valdant šalį yra ypač svarbi aukščiausios suverenios galios išraiška, todėl per referendumą turi būti nustatyta tikroji Tautos valia. Atsižvelgiant į tai, pažymėtina, kad referendumui teikiami svarbiausi Valstybės bei Tautos gyvenimo klausimai turi būti tokie, dėl kurių galėtų būti nustatyta tikroji Tautos valia: inter alia jie turi būti suformuluoti aiškiai, neklaidinančiai. Taigi iš Konstitucijos 9 straipsnio 1 dalies, aiškinamos kartu su 2 straipsnio nuostata, kad suverenitetas priklauso Tautai, ir 4 straipsnio nuostata, kad aukščiausią suverenią galią Tauta vykdo tiesiogiai, kyla imperatyvas sudaryti prielaidas per referendumą nustatyti tikrąją Tautos valią.

Vadinasi, pagal Konstituciją kaip vienas klausimas balsavimui referendume negali būti teikiami keli tarpusavyje savo turiniu ir pobūdžiu nesusiję klausimai, tarpusavyje nesusijusios Konstitucijos pataisos ar įstatymų nuostatos. Kitaip būtų paneigta galimybė nustatyti tikrąją Tautos valią dėl kiekvieno referendumui teikiamo svarbiausio Valstybės bei Tautos gyvenimo klausimo atskirai.

Šiame kontekste pažymėtina ir tai, kad tais atvejais, kai referendumo tam tikrais svarbiausiais Valstybės bei Tautos gyvenimo klausimais paskelbimas inicijuojamas remiantis Konstitucijos 9 straipsnio 3 dalimi, pagal kurią referendumas skelbiamas, jeigu jo reikalauja ne mažiau kaip 300 tūkstančių piliečių, turinčių rinkimų teisę, jų pritarimas referendumo paskelbimui taip pat turi būti išreiškiamas dėl kiekvieno referendumui teiktino klausimo atskirai, t. y. vieną kartą pasirašant negali būti reiškiama parama iniciatyvai skelbti referendumą dėl kelių tarpusavyje savo turiniu ir pobūdžiu nesusijusių klausimų, tarpusavyje nesusijusių Konstitucijos pataisų ar įstatymų nuostatų. Kitaip nebūtų užtikrinta galimybė piliečiams apsispręsti dėl paramos kiekvienai referendumo paskelbimo iniciatyvai atskirai ir nebūtų įmanoma nustatyti, ar kiekvieną iš minėtų tarpusavyje savo turiniu ir pobūdžiu nesusijusių klausimų spręsti referendumu iš tiesų reikalauja Konstitucijos 9 straipsnio 3 dalyje nurodytas subjektas – ne mažiau kaip 300 tūkstančių piliečių, turinčių rinkimų teisę.

Taigi iš Konstitucijos, inter alia jos 9 straipsnio 1, 3 dalių, įstatymų leidėjui kyla pareiga įstatyme nustatyti reikalavimą referendumui kaip vieno klausimo neteikti kelių tarpusavyje savo turiniu ir pobūdžiu nesusijusių klausimų, tarpusavyje nesusijusių Konstitucijos pataisų ar įstatymų nuostatų.

4.1. Pagal Konstitucijos 9 straipsnio 3 dalį vienas iš referendumo paskelbimo iniciatyvos subjektų yra ne mažiau kaip 300 tūkstančių piliečių, turinčių rinkimų teisę, taigi pagal Konstitucijos 9 straipsnio 4 dalį įstatymu turi būti sureguliuotas šio subjekto susikūrimas ir referendumo paskelbimo iniciatyvos pareiškimas, inter alia reikalavimai siūlomo referendumu spręsti klausimo turiniui ir formai, piliečių referendumo iniciatyvinės grupės susikūrimui ir registravimui, parašų dėl referendumo paskelbimo rinkimui ir pateikimui referendumą organizuojančiai institucijai.

Pažymėtina, kad pagal Konstituciją kitas referendumo paskelbimo iniciatyvos subjektas yra Seimas: kaip minėta, pagal Konstitucijos 9 straipsnio 2 dalį įstatymo nustatytais atvejais referendumą skelbia Seimas; Konstitucijos 67 straipsnio 3 punkte nustatyta, kad Seimas priima nutarimus dėl referendumų.

4.2. Įstatyme inter alia turi būti nustatyti referendumą organizuojančios institucijos įgaliojimai, įskaitant įgaliojimus užtikrinti Konstitucijos ir įstatymų laikymąsi organizuojant referendumą, registruoti piliečių referendumo iniciatyvinę grupę, tikrinti siūlomo referendumu spręsti klausimo atitiktį reikalavimams, nustatytiems jo turiniui ir formai, piliečių parašų dėl referendumo paskelbimo kiekį, teikti atitinkamas išvadas referendumą skelbiančiai institucijai – Seimui, organizuoti referendumo vykdymą, nustatyti ir paskelbti jo rezultatus.

Šiame kontekste pažymėtina, jog Konstitucinis Teismas, 1994 m. liepos 11 d. sprendime aiškindamas Konstitucijos 67 straipsnio 13 punkto nuostatą, kad Seimas „sudaro Vyriausiąją rinkimų komisiją ir keičia jos sudėtį“, ir šiame kontekste konstatavęs, kad aukščiausią suverenią galią Tauta vykdo dviem pagrindinėmis organizacinėmis formomis – nacionaliniais rinkimais ir referendumu, pažymėjo, jog Lietuvoje turi būti sudaryta viena universali rinkimus organizuojanti institucija – Vyriausioji rinkimų komisija; konstatuota ir tai, kad konstitucinė nuostata dėl tokios Vyriausiosios rinkimų komisijos turi būti įgyvendinta tik įstatymu įtvirtinant jos paskirtį pagal konstitucines nuostatas, sudarymo principus bei kompetenciją.

Atsižvelgiant į tai, kad referendumas, kaip ir rinkimai, yra Tautos aukščiausios suverenios galios tiesioginio vykdymo forma, kai piliečiai savo valią pareiškia visuotiniu balsavimu, inicijuoti referendumo paskelbimą ir balsuoti referendume gali tik rinkimų teisę turintys piliečiai, referendumai vyksta pagal rinkimų teisės principus, konstatuotina, kad pagal Konstituciją referendumus turi organizuoti joje expressis verbis įvardyta institucija – Vyriausioji rinkimų komisija. Taigi konstitucinis Vyriausiosios rinkimų komisijos statusas suponuoja atitinkamus jos įgaliojimus, inter alia prižiūrėti ir imtis priemonių, kad subjektai, dalyvaujantys organizuojant ir vykdant referendumą, laikytųsi Konstitucijos ir įstatymų reikalavimų.

4.3. Pagal Konstituciją referendumą skelbianti institucija yra Seimas: pagal Konstitucijos 67 straipsnio 3 punktą tik Seimas „priima nutarimus dėl referendumų“.

Kaip minėta, pagal Konstitucijos 9 straipsnio 4 dalį įstatyme turi būti nustatyta referendumo skelbimo tvarka. Pažymėtina, kad Konstitucijos 67 straipsnio 3 punkto formuluotė suponuoja ne tik Seimo įgaliojimus priimti nutarimą paskelbti referendumą, bet ir jo įgaliojimus priimti nutarimą įstatyme nustatytais pagrindais neskelbti referendumo. Pabrėžtina, kad įstatyme turi būti nustatyti iš Konstitucijos kylantys pagrindai priimti nutarimą neskelbti referendumo.

4.4. Minėta, kad Konstitucija yra aukščiausioji teisė; Tautos aukščiausia suvereni galia gali būti vykdoma, inter alia tiesiogiai (referendumu), tik laikantis Konstitucijos; visi teisės subjektai, inter alia teisėkūros subjektai, rinkimų (referendumų) organizavimo institucijos, referendumų iniciatyvinės ir kitos piliečių grupės, yra saistomi Konstitucijos, turi jos laikytis ir nepažeisti.

Taigi įstatymu turi būti nustatytas toks su referendumo organizavimu susijusių santykių teisinis reguliavimas, kuriuo būtų sudarytos prielaidos užtikrinti, kad visi šių santykių dalyviai laikytųsi ir nepažeistų Konstitucijos, kad vykdant referendumą būtų išreikšta tikroji Tautos valia. Šiame kontekste pažymėtina, jog Konstitucijoje įtvirtintas atsakingo valdymo principas suponuoja tai, kad visos valstybės institucijos ir pareigūnai turi vykdyti savo funkcijas vadovaudamiesi Konstitucija, teise, veikdami Tautos ir Lietuvos valstybės interesais, tinkamai įgyvendinti jiems Konstitucijos ir įstatymų suteiktus įgaliojimus (Konstitucinio Teismo 2012 m. spalio 26 d., 2012 m. lapkričio 10 d. išvados, 2014 m. gegužės 27 d. nutarimas).

5.1. Konstitucinis Teismas 2014 m. sausio 24 d. nutarime pažymėjo, jog darant Konstitucijos pataisas turi būti paisoma imperatyvo, kad Konstitucija yra vientisas aktas (Konstitucijos 6 straipsnio 1 dalis); Konstitucijos pataisomis negalima vienos kitai priešpriešinti Konstitucijos nuostatų, jose įtvirtintų vertybių, inter alia negalima Konstitucijos skirsniuose ir straipsniuose nustatyto teisinio reguliavimo priešpriešinti konstituciniam teisiniam reguliavimui, nustatytam Konstitucijos sudedamosiose dalyse; Konstitucijos pataisa negali būti sukurtas toks naujas konstitucinis teisinis reguliavimas, kad viena Konstitucijos nuostata paneigtų kitą ar jai prieštarautų ir šių nuostatų būtų neįmanoma aiškinti kaip tarpusavyje derančių; iš Konstitucijos 6 straipsnio 1 dalies kyla imperatyvas, kad Konstitucijos pataisomis negali būti pažeista Konstitucijos nuostatų, jose įtvirtintų vertybių darna.

Konstitucinis Teismas 2014 m. sausio 24 d. nutarime taip pat pažymėjo, kad Konstitucijos samprata, jos prigimtis ir paskirtis, Konstitucijos stabilumas, kaip konstitucinė vertybė, Konstitucijos nuostatų darnos imperatyvas suponuoja inter alia materialiuosius Konstitucijos keitimo apribojimus; materialieji Konstitucijos keitimo apribojimai yra Konstitucijoje įtvirtinti apribojimai priimti tam tikro turinio Konstitucijos pataisas; jie kyla iš visuminio konstitucinio teisinio reguliavimo ir yra skirti universalioms vertybėms, kuriomis grindžiama Konstitucija, kaip aukščiausioji teisė ir visuomenės sutartis, ir valstybė, kaip bendras visos visuomenės gėris, ginti, taip pat šių vertybių, Konstitucijos nuostatų darnai apsaugoti.

5.2. Konstitucinio Teismo 2014 m. sausio 24 d. nutarime išskirti šie iš Konstitucijos kylantys materialieji Konstitucijos keitimo apribojimai:

– negali būti daromos tokios Konstitucijos pataisos, kuriomis būtų paneigta bent viena iš Lietuvos valstybės, kaip Konstitucijoje įtvirtinto bendro visos visuomenės gėrio, pamatą sudarančių konstitucinių vertybių – valstybės nepriklausomybė, demokratija, respublika, prigimtinis žmogaus teisių ir laisvių pobūdis, išskyrus atvejį, kai Konstitucijos 148 straipsnio 1 dalyje nustatyta tvarka būtų keičiamas Konstitucijos 1 straipsnis ir Konstitucinio įstatymo „Dėl Lietuvos valstybės“, kuris yra Konstitucijos sudedamoji dalis, 2 straipsnyje nustatyta tvarka būtų keičiamas šio įstatymo 1 straipsnis;

– negali būti daromos tokios Konstitucijos pataisos, kuriomis būtų paneigtos Konstitucinio akto „Dėl Lietuvos Respublikos nesijungimo į postsovietines Rytų sąjungas“ nuostatos, išskyrus atvejį, kai atitinkamos šio konstitucinio akto nuostatos būtų keičiamos tokia pat tvarka, kokia nustatyta Konstitucinio įstatymo „Dėl Lietuvos valstybės“ 2 straipsnyje;

– referendumu nepanaikinus konstitucinių Lietuvos Respublikos narystės Europos Sąjungoje pagrindų, įtvirtintų Konstitucinio akto „Dėl Lietuvos Respublikos narystės Europos Sąjungoje“ 1, 2 straipsniuose, negali būti daromos tokios Konstitucijos pataisos, kuriomis būtų paneigti Lietuvos Respublikos narystės Europos Sąjungoje įsipareigojimai;

– negali būti daromos tokios Konstitucijos pataisos, kuriomis būtų paneigti Lietuvos Respublikos tarptautiniai įsipareigojimai (inter alia Lietuvos valstybės geopolitinės orientacijos suponuojamos Lietuvos Respublikos narystės NATO įsipareigojimai) ir kartu – konstitucinis pacta sunt servanda principas, jeigu tų tarptautinių įsipareigojimų neatsisakoma vadovaujantis tarptautinės teisės normomis;

– Seimas negali daryti tokių Konstitucijos pataisų, kuriomis būtų paneigtos Konstitucijos I skirsnio „Lietuvos valstybė“, XIV skirsnio „Konstitucijos keitimas“ nuostatos; referendumu taip pat negali būti daromos tokios Konstitucijos pataisos, kuriomis, atitinkamai nekeičiant Konstitucijos I skirsnio „Lietuvos valstybė“, XIV skirsnio „Konstitucijos keitimas“ nuostatų, būtų nustatomas joms priešingas konstitucinis teisinis reguliavimas.

5.3. Pabrėžtina, kad prigimtinis žmogaus teisių ir laisvių pobūdis, demokratija ir valstybės nepriklausomybė yra tokios konstitucinės vertybės, kurios sudaro Konstitucijos, kaip visuomenės sutarties, ir ja grindžiamo Tautos bendro gyvenimo, pačios Lietuvos valstybės pamatą. Niekas negali paneigti Konstitucijos nuostatų, įtvirtinančių šias pamatines konstitucines vertybes, nes tai reikštų pačios Konstitucijos esmės paneigimą. Todėl net paisant minėtų iš pačios Konstitucijos kylančių jos keitimo apribojimų negali būti priimamos Konstitucijos pataisos, naikinančios prigimtinį žmogaus teisių ir laisvių pobūdį, demokratiją ar valstybės nepriklausomybę; kitaip aiškinant Konstituciją, ji būtų suprantama kaip sudaranti prielaidas panaikinti 1918 m. vasario 16 d. Nepriklausomybės Aktu paskelbtą atstatytą „nepriklausomą demokratiniais pamatais sutvarkytą Lietuvos valstybę“.

5.4. Pažymėtina, kad minėti materialieji Konstitucijos keitimo apribojimai taikytini ir Konstituciją keičiant referendumu. Minėta, kad iš Konstitucijos viršenybės principo inter alia kyla imperatyvas neteikti referendumui tokių galimų sprendimų, kurie neatitiktų iš Konstitucijos kylančių reikalavimų. Taigi pagal Konstituciją referendumui negali būti teikiamas ir toks Konstitucijos pataisos projektas, kuriuo būtų nepaisoma materialiųjų Konstitucijos keitimo apribojimų. Priešingu atveju būtų sudarytos prielaidos paneigti Konstitucijos viršenybės principą, nepaisyti iš Konstitucijos 6 straipsnio 1 dalies kylančio imperatyvo, kad Konstitucijos pataisomis negali būti pažeista Konstitucijos nuostatų, jose įtvirtintų vertybių darna.

2.1. Nagrinėjamos konstitucinės justicijos bylos kontekste paminėtinos šios Nacionalinių konstitucinių referendumų gairių II dalies nuostatos:

– konstituciniu lygmeniu turi būti reguliuojami inter alia formalieji ir materialieji reikalavimai referendumui teikiamam tekstui;

– konstituciniai rinkimų teisės principai (visuotinių, lygių, laisvų, tiesioginių rinkimų ir slapto balsavimo) taikomi ir referendumams;

– referendumui teikiamas tekstas turi atitikti, be kita ko, formaliuosius reikalavimus – tas pats klausimas neturi vienu metu apimti konkrečiai suformuluoto pataisos projekto ir bendro pobūdžio pasiūlymo ar principinio klausimo (formos vienovė); išskyrus visuminio konstitucijos keitimo atvejus, turi būti vidinis (esminis) ryšys tarp skirtingų teksto dalių, kad būtų užtikrintas laisvas rinkėjo balsavimas ir rinkėjui netektų pritarti kaip visumai tokioms nuostatoms, kurios neturi vidinės sąsajos, ar jų atmesti (turinio vienovė); tas pats klausimas neturėtų būti susijęs ir su konstitucija, ir su žemesnės galios teisės aktais (hierarchinio lygmens vienovė);

– referendumui teikiamas tekstas turi atitikti ir materialiuosius reikalavimus – jis turi atitikti esminius (vidinius ir išorinius) konstitucinės reformos ribojimus, taip pat neturi prieštarauti tarptautinei teisei ar Europos Tarybos statuto principams (demokratijos, žmogaus teisių apsaugos ir teisės viršenybės);

– tekstai, kurie neatitinka formaliųjų ir (ar) materialiųjų reikalavimų, neturėtų būti pateikiami balsavimui referendume;

– rinkėjams pateiktas klausimas turi būti aiškus (ne sunkiai suprantamas ar dviprasmis); jis neturi būti klaidinantis; jis neturi būti menamas; rinkėjai turi būti informuoti apie referendumo pasekmes;

– siekiant išvengti balsavimo pripažinimo negaliojančiu, atsakingai institucijai turi būti suteikti įgaliojimai iki balsavimo ištaisyti ydingas formuluotes, inter alia tada, kai referendumui teikiamas tekstas neatitinka formaliųjų ar materialiųjų reikalavimų, – tokiu atveju dalis teksto gali būti pripažinta neatitinkančia nustatytų reikalavimų, jei likęs tekstas yra nuoseklus;

– kai pasiūlymą keisti konstituciją pateikia rinkėjų grupė ar kita institucija, ne parlamentas, parlamentas turi pateikti savo nuomonę dėl balsavimui teikiamo teksto; jam gali būti suteikta teisė pateikti priešingą pasiūlymą;

– konstitucinių referendumų taisyklių laikymasis turi būti teisminės kontrolės, kurią kaip galutinė instancija vykdo konstitucinis teismas (jei jis yra) arba aukščiausiasis teismas, objektas.

2.2. Taigi pagal Nacionalinių konstitucinių referendumų gairėse įtvirtintas taisykles referendumui, kuriame priimama nauja konstitucija arba konstitucija yra keičiama, teikiamas naujos konstitucijos arba konstitucijos pataisos projektas privalo atitikti referendumui teikiamam tekstui keliamus formaliuosius ir materialiuosius reikalavimus. Atitiktis materialiesiems reikalavimams reiškia atitiktį inter alia esminiams konstituciniams principams (demokratijos, žmogaus teisių apsaugos ir teisės viršenybės), taip pat visuotinai pripažintiems tarptautinės teisės principams ir normoms. Formalieji reikalavimai inter alia apima teksto turinio vienovę – balsavimui teikiamos konstitucijos pataisos turi būti tarpusavyje susijusios, t. y. vienam balsavimui neturi būti teikiamas toks konstitucijos pataisų tekstas, kuriame siūlomi iš esmės skirtingo turinio konstitucijos nuostatų pakeitimai. Pažymėtina, kad teksto neatitiktis formaliesiems ir materialiesiems reikalavimams gali būti pagrindas neteikti jo balsavimui. Turi būti atsakinga institucija, kuriai būtų suteikti įgaliojimai iki balsavimo įvertinti referendumui teikiamo teksto atitiktį, be kita ko, formaliesiems ir materialiesiems reikalavimams; konstitucinių referendumų taisyklių laikymosi teisminę kontrolę pagal savo kompetenciją turėtų vykdyti konstitucinis ar kitas galutinius ir neskundžiamus sprendimus priimantis teismas.

3.1. Pagal Referendumų vykdymo gairėse įtvirtintas referendumų rengimo taisykles referendumui teikiami tekstai turi atitikti formaliuosius (formos, turinio ir hierarchinio lygmens vienovė) ir materialiuosius (teisės normų hierarchijos principas, reikalavimas neprieštarauti tarptautinei teisei ar Europos Tarybos statuto principams) reikalavimus. Pažymėtina, kad Referendumų vykdymo gairėse įtvirtinti formalieji ir materialieji reikalavimai referendumui teikiamiems tekstams yra iš esmės analogiški nustatytiesiems Nacionalinių konstitucinių referendumų gairėse.

3.2. Formalieji ir materialieji reikalavimai referendumui teikiamiems tekstams konkretinami Aiškinamajame memorandume. Pažymėtinos tokios šio memorandumo nuostatos:

– griežtas laisvo balsavimo reikalavimas – teksto turinio vienovė; rinkėjų neturi būti prašoma vienu metu balsuoti dėl kelių klausimų, neturinčių jokio vidinio ryšio, nes jie gali vienam pritarti, o kitam – ne; kai teksto keitimas susijęs su keliais skirtingais aspektais, žmonėms turi būti pateikti atskiri klausimai;

– pagal teisės viršenybės principą tauta taip pat privalo vadovautis teise; tai taikytina tiek balsavimui teikiamų tekstų formaliesiems aspektams, tiek jų turiniui, kuris neturi prieštarauti aukštesnės galios teisės aktams; taigi referendumai dėl įstatymų turi atitikti konstituciją;

– nepaisant to, kaip vidaus teisėje apibrėžiamas tarptautinės ir nacionalinės teisės santykis, referendumui teikiami tekstai neturi prieštarauti tarptautinei teisei ar Europos Tarybos statuto principams (demokratijos, žmogaus teisių apsaugos ir teisės viršenybės);

– siekiant užkirsti kelią neteisėtiems referendumams, formaliųjų ar materialiųjų reikalavimų neatitinkantys tekstai neturi būti teikiami referendumui.

3.3. Nagrinėjamos konstitucinės justicijos bylos kontekste paminėtinos šios Referendumų vykdymo gairių II dalies nuostatos, susijusios su procedūrinėmis inter alia referendumo principų įgyvendinimo garantijomis:

– turi būti veiksminga sprendimų, susijusių su referendumu, apskundimo sistema; skundus referendumo klausimais nagrinėjanti institucija turėtų būti arba rinkimų komisija, arba teismas, tačiau bet kuriuo atveju turi būti suteikta galimybė apskųsti galutinį sprendimą teismui;

– skundus nagrinėjančiai institucijai turi būti suteikta kompetencija nagrinėti su referendumu susijusius klausimus inter alia dėl referendumui teikiamų tekstų atitikties formaliesiems ir, kai tai aktualu, materialiesiems reikalavimams: tekstų galiojimo patikra turėtų būti vykdoma prieš balsavimą.

3.4. Taigi Referendumų vykdymo gairėse ir Aiškinamajame memorandume įtvirtinti formalieji ir materialieji reikalavimai referendumui teikiamiems tekstams yra iš esmės analogiški nustatytiesiems Nacionalinių konstitucinių referendumų gairėse; be to, pagal Referendumų vykdymo gaires turi būti nustatytos tokios referendumų rengimo taisyklės, kuriomis, be kita ko, būtų sudarytos prielaidos skundus nagrinėjančiai institucijai – rinkimų komisijai ar teismui – dar iki balsavimo išnagrinėti inter alia klausimą dėl referendumui teikiamo teksto atitikties formaliesiems ir (ar) materialiesiems reikalavimams; turi būti galimybė atitinkamą įgaliotosios institucijos sprendimą apskųsti teismui.

5.1. Referendumo įstatymo 10 straipsnyje „Piliečių iniciatyvinės grupės įregistravimas“, kuriame, kaip teigia pareiškėjas, pirmiausia turėtų būti įtvirtinti jo nurodyti Vyriausiosios rinkimų komisijos įgaliojimai, nustatyta:

5.2. Apibendrinant nurodytąjį Referendumo įstatymo 10 straipsnyje nustatytą piliečių referendumo iniciatyvinės grupės įregistravimo teisinį reguliavimą šioje konstitucinės justicijos byloje aktualiu aspektu, pažymėtina, kad:

– piliečiai, atitinkantys įstatyme nustatytus reikalavimus, siekdami įgyvendinti referendumo paskelbimo iniciatyvos teisę, turi pateikti Vyriausiajai rinkimų komisijai prašymą įregistruoti piliečių referendumo iniciatyvinę grupę (kuriame, be kita ko, turi būti nurodyta, ar siūlomo referendumu priimti sprendimo tekstas yra preliminarus, ar galutinis) ir siūlomo referendumu priimti sprendimo tekstą; prašyme nurodžius, kad pateiktas siūlomo referendumu priimti sprendimo tekstas yra preliminarus, nustatytąja tvarka piliečių referendumo iniciatyvinės grupės atstovų prašymu Seimo kanceliarijoje suteikiama pagalba galutiniam tekstui parengti; siūlomo referendumu priimti sprendimo tekstas tampa galutinis, t. y. toks, kurio nebegalima keisti, tik jį pasirašius visiems piliečių referendumo iniciatyvinės grupės nariams;

– šiame straipsnyje expressis verbis nėra įtvirtinti Vyriausiosios rinkimų komisijos įgaliojimai vertinti Lietuvos Respublikos piliečių referendumui siūlomo Konstitucijos pakeitimo įstatymo projekto atitiktį Konstitucijai ir atlikto vertinimo pagrindu priimti sprendimą, kuriuo nebūtų leidžiama inicijuoti priėmimo referendumu tokio Konstitucijos pakeitimo įstatymo projekto, kuriuo būtų nepaisoma iš Konstitucijos kylančių reikalavimų; tačiau nustatyta, kad Vyriausioji rinkimų komisija savo posėdyje, įvertinusi jai pateiktą prašymą ir kartu pateiktą siūlomo referendumu priimti sprendimo tekstą, turi išspręsti piliečių referendumo iniciatyvinės grupės įregistravimo klausimą.

5.3. Aiškinant Vyriausiosios rinkimų komisijos įgaliojimus spręsti piliečių referendumo iniciatyvinės grupės įregistravimo klausimą, aktualios yra Referendumo įstatymo 20 straipsnio „Vyriausiosios rinkimų komisijos įgaliojimai organizuojant ir vykdant referendumą“ nuostatos.

Šio straipsnio 1 dalies 1 punkte nustatytas Vyriausiosios rinkimų komisijos įgaliojimas registruoti piliečių referendumo iniciatyvinę grupę, 7 punkte – Vyriausiosios rinkimų komisijos įgaliojimas prižiūrėti, kaip vykdomas Referendumo įstatymas. Šiuos Vyriausiajai rinkimų komisijai suteiktus įgaliojimus aiškinant kartu pažymėtina, kad Referendumo įstatymo 20 straipsnio 1 dalies 1 punkte nustatytas įgaliojimas registruoti piliečių referendumo iniciatyvinę grupę reiškia ir įgaliojimą vertinti, ar piliečių referendumo iniciatyvinė grupė laikosi Referendumo įstatyme nustatytų reikalavimų, ir atsisakyti įregistruoti tokią piliečių referendumo iniciatyvinę grupę, kuri nesilaiko šių reikalavimų, inter alia Referendumo įstatymo 10 straipsnio 1 dalyje nustatyto reikalavimo, kad piliečių referendumo iniciatyvinę grupę turi sudaryti ne mažiau kaip 15 piliečių, turinčių rinkimų teisę, taip pat 6 straipsnyje nustatytų reikalavimų referendumui siūlomiems įstatymų, kitų aktų ir sprendimų projektams. Kitaip aiškinant Referendumo įstatymo 20 straipsnio 1 dalies 1 punktą būtų paneigtas šios dalies 7 punkte nustatytas Vyriausiosios rinkimų komisijos įgaliojimas prižiūrėti, kaip vykdomas Referendumo įstatymas: Referendumo įstatymo vykdymo priežiūra būtų beprasmė, jeigu Vyriausioji rinkimų komisija negalėtų vertinti, ar piliečių referendumo iniciatyvinės grupės laikosi Referendumo įstatyme nustatytų reikalavimų, ir privalėtų registruoti šio įstatymo nesilaikančias piliečių referendumo iniciatyvines grupes, inter alia neatitinkančias įstatyme nustatytų reikalavimų jų sudarymui ir (ar) nepaisančias reikalavimų, nustatytų referendumui siūlomiems sprendimų projektams.

5.4. Šiame kontekste paminėtinos Vyriausiosios rinkimų komisijos įstatymo nuostatos, savo turiniu iš esmės analogiškos aptartoms Referendumo įstatymo nuostatoms:

– Vyriausioji rinkimų komisija yra Konstitucijoje numatyta nuolatinė aukščiausioji rinkimų ir referendumų organizavimo bei vykdymo valstybės institucija (2 straipsnio 1 dalis (2012 m. kovo 29 d. redakcija);

– vienas iš Vyriausiosios rinkimų komisijos uždavinių – organizuoti ir vykdyti referendumus (3 straipsnio 1 dalies 1 punktas (2012 m. kovo 29 d. redakcija);

– Vyriausioji rinkimų komisija, vykdydama referendumus, registruoja piliečių iniciatyvinę grupę referendumui surengti, išduoda piliečių parašų rinkimo lapus (3 straipsnio 6 dalies 1 punktas);

– Vyriausioji rinkimų komisija, įgyvendindama šiame ir kituose įstatymuose nustatytas funkcijas, turi teisę reikalauti iš visų valstybės ir savivaldybių institucijų ir įstaigų, taip pat kitų įstaigų, įmonių ir organizacijų, rinkimų ir referendumo komisijų, kad būtų pašalinti inter alia Referendumo įstatymo bei kitų referendumo organizavimą bei vykdymą reglamentuojančių teisės aktų pažeidimai (3 straipsnio 8 dalies 2 punktas);

– Vyriausioji rinkimų komisija savo veikloje vadovaujasi, be kita ko, Konstitucija, šiuo, Referendumo ir kitais įstatymais bei teisės aktais (4 straipsnio 1 dalis);

– įgyvendindama savo įgaliojimus, Vyriausioji rinkimų komisija leidžia aktus – sprendimus (12 straipsnio 1 dalis).

6.1. Minėta ir tai, kad pareiškėjas kelia legislatyvinės omisijos klausimą, t. y. ginčija ne Referendumo įstatyme įtvirtintą teisinį reguliavimą, o tai, kad jame nėra nustatyta tai, kas, jo nuomone, turėtų būti.

Kaip minėta, teisės spraga, inter alia legislatyvinė omisija, visuomet reiškia, kad atitinkamų visuomeninių santykių teisinis reguliavimas apskritai nei eksplicitiškai, nei implicitiškai nėra nustatytas nei tam tikrame teisės akte (jo dalyje), nei kuriuose nors kituose teisės aktuose, tačiau poreikis tuos visuomeninius santykius teisiškai sureguliuoti yra, o legislatyvinės omisijos atveju tas teisinis reguliavimas turi būti nustatytas būtent tame teisės akte (būtent toje jo dalyje), nes to reikalauja kuris nors aukštesnės galios teisės aktas, inter alia pati Konstitucija.

6.2. Minėta, kad pagal Konstituciją referendumus turi organizuoti joje expressis verbis įvardyta institucija – Vyriausioji rinkimų komisija; konstitucinis Vyriausiosios rinkimų komisijos statusas suponuoja jos įgaliojimus inter alia prižiūrėti ir imtis priemonių, kad subjektai, dalyvaujantys organizuojant ir vykdant referendumą, laikytųsi Konstitucijos ir įstatymų reikalavimų.

Minėta ir tai, kad pamatinis demokratinės teisinės valstybės reikalavimas – Konstitucijos viršenybės principas, įtvirtintas Konstitucijos 7 straipsnio 1 dalyje, kurioje nustatyta, kad negalioja joks įstatymas ar kitas aktas, priešingas Konstitucijai; šis principas įvairiais aspektais taip pat yra įtvirtintas kituose Konstitucijos straipsniuose, inter alia 6 straipsnio 1 dalyje, kurioje nustatyta, kad Konstitucija yra vientisas ir tiesiogiai taikomas aktas; pagal Konstituciją įstatyme turi būti nustatyti iš konstitucinių teisinės valstybės, Konstitucijos viršenybės, atsakingo valdymo principų kylantys referendumą organizuojančios institucijos – Vyriausiosios rinkimų komisijos įgaliojimai tikrinti siūlomo referendumu spręsti klausimo atitiktį reikalavimams, nustatytiems jo turiniui ir formai, neregistruoti piliečių referendumo iniciatyvinės grupės, kuri nevykdo pareigos derinti referendumui siūlomą sprendimą su Konstitucija; tokie įgaliojimai inter alia suponuoja Vyriausiosios rinkimų komisijos pareigą neregistruoti tokios piliečių referendumo iniciatyvinės grupės, kuri referendumui siūlo tokį Konstitucijos pataisos projektą, kuriuo nepaisoma iš Konstitucijos kylančių materialiųjų Konstitucijos keitimo apribojimų.

6.3. Kaip minėta, Referendumo įstatymo 10 straipsnyje expressis verbis nėra įtvirtinti Vyriausiosios rinkimų komisijos įgaliojimai vertinti Lietuvos Respublikos piliečių referendumui siūlomo Konstitucijos pakeitimo įstatymo projekto atitiktį Konstitucijai ir atlikto vertinimo pagrindu priimti sprendimą, kuriuo nebūtų leidžiama inicijuoti priėmimo referendumu tokio Konstitucijos pakeitimo įstatymo projekto, kuriuo būtų nepaisoma iš Konstitucijos kylančių reikalavimų; tačiau Referendumo įstatymo 20 straipsnio 1 dalies 1 punkte nustatytas Vyriausiosios rinkimų komisijos įgaliojimas registruoti piliečių referendumo iniciatyvinę grupę reiškia ir įgaliojimą vertinti, ar piliečių referendumo iniciatyvinė grupė laikosi Referendumo įstatyme nustatytų reikalavimų, ir atsisakyti įregistruoti tokią piliečių referendumo iniciatyvinę grupę, kuri jų nesilaiko. Šiame nutarime konstatuota, kad Vyriausiosios rinkimų komisijos įgaliojimas registruoti piliečių referendumo iniciatyvinę grupę, aiškinamas Referendumo įstatymo 20 straipsnio 1 dalies 7 punkto, 6 straipsnio 1 dalies ir Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 7 punkto kontekste, reiškia, kad Vyriausioji rinkimų komisija privalo vertinti, ar piliečių referendumo iniciatyvinė grupė laikosi įstatymų nustatytų reikalavimų referendumui siūlomiems įstatymų projektams, inter alia ar Konstitucijos pakeitimo įstatymo projektu paisoma reikalavimų Konstitucijos pataisomis nepažeisti jos nuostatų darnos, laikytis materialiųjų Konstitucijos keitimo apribojimų, ir atsisakyti įregistruoti tokią piliečių referendumo iniciatyvinę grupę, kurios referendumui siūlomas projektas šių reikalavimų neatitinka.

Taip pat minėta, kad Vyriausiosios rinkimų komisijos įstatymo 3 straipsnio 6 dalies 1 punkte įtvirtintas tas pats šios komisijos įgaliojimas įregistruoti piliečių referendumo iniciatyvinę grupę, kuris nustatytas Referendumo įstatymo 20 straipsnio 1 dalies 1 punkte, taigi jis aiškintinas analogiškai, būtent kaip reiškiantis, kad Vyriausioji rinkimų komisija privalo vertinti, ar piliečių referendumo iniciatyvinė grupė laikosi įstatymų nustatytų reikalavimų referendumui siūlomiems įstatymų projektams, inter alia ar Konstitucijos pakeitimo įstatymo projektu paisoma reikalavimų Konstitucijos pataisomis nepažeisti jos nuostatų darnos, laikytis materialiųjų Konstitucijos keitimo apribojimų, ir atsisakyti įregistruoti tokią piliečių referendumo iniciatyvinę grupę, kurios referendumui siūlomas projektas šių reikalavimų neatitinka.

Pažymėtina, kad Referendumo ir Vyriausiosios rinkimų komisijos įstatymų nuostatose įtvirtintas Vyriausiosios rinkimų komisijos įgaliojimas atsisakyti įregistruoti piliečių referendumo iniciatyvinę grupę, kuri nesilaiko Referendumo, Teisėkūros pagrindų įstatymuose nustatytų reikalavimų referendumui siūlomo įstatymo projekto turiniui, apima ir Vyriausiosios rinkimų komisijos įgaliojimą vertinti piliečių referendumo iniciatyvinės grupės siūlomo priimti įstatymo (inter alia Konstitucijos pakeitimo įstatymo) projekto turinį.

6.4. Taigi pagal Konstituciją privalomas nustatyti teisinis reguliavimas, kuriuo būtų įtvirtinti Vyriausiosios rinkimų komisijos įgaliojimai tikrinti referendumui siūlomo Konstitucijos pakeitimo įstatymo projekto atitiktį reikalavimams, nustatytiems jo turiniui ir formai, inter alia reikalavimui Konstitucijos pataisomis nepažeisti Konstitucijos nuostatų darnos, iš Konstitucijos kylančių materialiųjų Konstitucijos keitimo apribojimų, ir atsisakyti įregistruoti piliečių referendumo iniciatyvinę grupę, kuri nevykdo pareigos derinti referendumui siūlomą inter alia Konstitucijos pakeitimo įstatymo projektą su Konstitucija, yra implicitiškai nustatytas Referendumo ir Vyriausiosios rinkimų komisijos įstatymuose.

Atsižvelgiant į tai, konstatuotina, kad pareiškėjo nurodytos legislatyvinės omisijos Referendumo įstatyme nėra.

2.1. Referendumo įstatymo 6 straipsnyje nustatyta:

2.2. Reikalavimai referendumui siūlomam sprendimui – įstatymui, kitam aktui ar sprendimui – yra nustatyti tik Referendumo įstatymo 6 straipsnio 1 dalyje.

Minėta, kad nors Referendumo įstatymo 6 straipsnio 1 dalyje esanti nuoroda į Įstatymų ir kitų norminių teisės aktų rengimo tvarkos įstatymą, jam netekus galios ir atitinkamus santykius sureguliavus Teisėkūros pagrindų įstatyme, nepakeista, referendumui siūlomam įstatymo projektui turi būti taikomi reikalavimai, kylantys iš Teisėkūros pagrindų įstatymo, kaip specialaus įstatymo, kuriuo reguliuojama norminių teisės aktų rengimo tvarka.

Apibendrinant Teisėkūros pagrindų įstatyme nustatytą teisinį reguliavimą, šiame nutarime pažymėta, kad šiame įstatyme nustatyti reikalavimai, taikomi siūlomo referendumu priimti įstatymo ar kito teisės akto, taigi ir Konstitucijos pakeitimo įstatymo, projekto formai, struktūrai, turiniui ir kalbai; rengiant teisės aktų projektus turi būti vadovaujamasi teisėkūros principais, inter alia iš jų kylančiais reikalavimais teisės aktų, taigi ir siūlomų referendumui, projektų turiniui; pagal sistemiškumo principą teisės normos privalo derėti tarpusavyje: siūlomas priimti teisinis reguliavimas turi būti darnus, siūlomo priimti teisės akto projekto nuostatos turi derėti ir su kitų, aukštesnės ir tos pačios teisinės galios, teisės aktų nuostatomis.

Be to, Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnyje yra nustatyti šie teisėkūros principai, kurie suponuoja atitinkamus reikalavimus siūlomų referendumu priimti teisės aktų projektų turiniui:

– tikslingumo, kuris reiškia, kad teisės akto projektas turi būti rengiamas ir teisės aktas priimamas tik tuo atveju, kai siekiamų tikslų negalima pasiekti kitomis priemonėmis (2 dalies 1 punktas);

– proporcingumo, kuris reiškia, kad pasirinktos teisinio reguliavimo priemonės turi sudaryti kuo mažesnę administracinę ir kitokią naštą, nevaržyti teisinių santykių subjektų daugiau, negu to reikia teisinio reguliavimo tikslams pasiekti (2 dalies 2 punktas);

– pagarbos asmens teisėms ir laisvėms, kuris reiškia, kad teisės aktų nuostatos turi užtikrinti ir negali paneigti Konstitucijoje, Europos Sąjungos teisės aktuose, Lietuvos Respublikos tarptautinėse sutartyse, Lietuvos Respublikos įstatymuose ir kituose teisės aktuose nustatytų asmens teisių ir laisvių, teisėtų interesų (2 dalies 3 punktas);

– aiškumo, kuris reiškia, kad teisės aktuose nustatytas teisinis reguliavimas turi būti logiškas, nuoseklus, glaustas, suprantamas, tikslus, aiškus ir nedviprasmiškas (2 dalies 6 punktas).

Teisėkūros pagrindų įstatymo 13 straipsnyje „Teisės akto forma ir struktūra“ yra nustatyti reikalavimai įstatymų ir kitų teisės aktų formai ir struktūrai, inter alia reikalavimas, kad įstatymą turi sudaryti dalys, skyriai, skirsniai, straipsniai; atsižvelgiant į įstatymo pobūdį, turinį ir apimtį, jame gali būti ne visos sudedamosios dalys (2 dalis).

2.3. Taigi pažymėtina, kad iš Referendumo įstatymo 6 straipsnio 1 dalies ir Teisėkūros pagrindų įstatymo tam tikri reikalavimai kyla tik įstatymų, siūlomų priimti referendumu, projektų turiniui; kitiems referendumui siūlomiems sprendimams jokie reikalavimai nenustatyti.

Šios konstitucinės justicijos bylos kontekste pažymėtina ir tai, kad Referendumo įstatymo 6 straipsnyje „Reikalavimai referendumui siūlomiems įstatymų, kitų aktų ir sprendimų projektams“ nėra nustatytas reikalavimas referendumui siūlomame sprendime kaip vieno klausimo neteikti kelių tarpusavyje savo turiniu ir pobūdžiu nesusijusių klausimų, tarpusavyje nesusijusių Konstitucijos pataisų ar įstatymų nuostatų.

3.1. Pagal Referendumo įstatymo 14 straipsnyje nustatytą teisinį reguliavimą pagrindas Seimui svarstyti referendumo paskelbimo klausimą yra tinkamai įformintas piliečių referendumo iniciatyvinės grupės baigiamasis aktas kartu su piliečių reikalavimais ir Vyriausiosios rinkimų komisijos išvada, kad pateikti dokumentai atitinka Referendumo įstatymą.

Šiame kontekste paminėtina, kad pagal Referendumo įstatymo 11 straipsnio „Piliečių parašų rinkimas“ 1, 6 dalyse nustatytą teisinį reguliavimą piliečių referendumo iniciatyvinė grupė Vyriausiosios rinkimų komisijos išduotuose piliečių parašų rinkimo lapuose renka piliečių parašus po reikalavimu paskelbti referendumą; įstatyme nustatyta tvarka surinkus reikiamą skaičių piliečių parašų, piliečių referendumo iniciatyvinė grupė surašo baigiamąjį aktą ir kartu su piliečių reikalavimais jį perduoda Vyriausiajai rinkimų komisijai. Pagal Referendumo įstatymo 13 straipsnio „Piliečių reikalavimo paskelbti referendumą preliminarus nagrinėjimas“ 1–3 dalyse nustatytą teisinį reguliavimą Vyriausioji rinkimų komisija patikrina, ar pateikti dokumentai atitinka Referendumo įstatymo reikalavimus: inter alia patikrinama, ar surinktas reikiamas skaičius parašų, ar nebuvo pažeistas įstatyme nustatytas terminas parašams surinkti, taip pat vertinama, ar parašai nėra suklastoti, ar juos renkant nepažeistas savanoriškumo principas, t. y. ar nepažeisti piliečių parašų rinkimo reikalavimai; nustačiusi, kad Referendumo įstatyme nustatyti reikalavimai nebuvo pažeisti, Vyriausioji rinkimų komisija dokumentus kartu su savo išvada perduoda Seimui; jeigu įstatyme nustatyti reikalavimai pažeisti, Vyriausioji rinkimų komisija, atsižvelgdama į pažeistų reikalavimų ir (ar) jų pažeidimo pobūdį, nustato terminą trūkumams pašalinti arba atmeta reikalavimą paskelbti referendumą ir praneša apie tai piliečių referendumo iniciatyvinei grupei.

3.2. Pažymėtina, kad Seimas gali svarstyti tik referendumo datos paskelbimo klausimą, jis privalo priimti nutarimą dėl referendumo datos paskelbimo ne vėliau kaip per 1 mėnesį nuo dienos, kurią šis klausimas pradėtas svarstyti Seimo posėdyje (Referendumo įstatymo 14 straipsnio 1 dalis).

Pažymėtina ir tai, kad pagal Referendumo įstatymo 14 straipsnyje nustatytą teisinį reguliavimą kilus abejonėms dėl to, ar piliečių reikalavime paskelbti referendumą siūlomas sprendimas atitinka Konstituciją, Seimas gali sudaryti ekspertų grupę išvadai šiuo klausimu pateikti; ekspertų grupės išvada nesaisto Seimo. Tačiau net ir gavęs ekspertų grupės išvadą, kad piliečių reikalavime paskelbti referendumą teikiamas sprendimo tekstas gali neatitikti Konstitucijos, Seimas negali neskelbti referendumo; kaip nustatyta Referendumo įstatymo 14 straipsnio 2 dalyje, ekspertų grupės išvada negali būti pagrindas neskelbti referendumo. Taigi Seimą bet kuriuo atveju saisto Referendumo įstatymo 14 straipsnio 1 dalyje nustatyta pareiga priimti nutarimą dėl referendumo datos paskelbimo ne vėliau kaip per 1 mėnesį nuo dienos, kurią šis klausimas pradėtas svarstyti Seimo posėdyje, t. y. jis privalo paskelbti referendumą visais atvejais, kai yra gavęs tinkamai įformintą piliečių referendumo iniciatyvinės grupės baigiamąjį aktą kartu su piliečių reikalavimais ir Vyriausiosios rinkimų komisijos išvadą, kad pateikti dokumentai atitinka Referendumo įstatymą.

3.3. Šios konstitucinės justicijos bylos kontekste apibendrinant Referendumo įstatymo 14 straipsnyje nustatytą teisinį reguliavimą pažymėtina, kad Seimas privalo priimti nutarimą paskelbti referendumą visais atvejais, kai yra gavęs tinkamai įformintą piliečių referendumo iniciatyvinės grupės baigiamąjį aktą kartu su piliečių reikalavimais ir Vyriausiosios rinkimų komisijos išvadą, kad pateikti dokumentai atitinka Referendumo įstatymą, t. y. net ir tuo atveju, kai referendumui siūlomas sprendimas gali neatitikti iš Konstitucijos kylančių reikalavimų.

4.1. Minėta, kad pamatinis demokratinės teisinės valstybės reikalavimas – Konstitucijos viršenybės principas, įtvirtintas Konstitucijos 7 straipsnio 1 dalyje, kurioje nustatyta, kad negalioja joks įstatymas ar kitas aktas, priešingas Konstitucijai; šis principas įvairiais aspektais taip pat yra įtvirtintas kituose Konstitucijos straipsniuose, inter alia 6 straipsnio 1 dalyje, kurioje nustatyta, kad Konstitucija yra vientisas ir tiesiogiai taikomas aktas; iš konstitucinių teisinės valstybės, Konstitucijos viršenybės, atsakingo valdymo principų Seimui kyla pareiga neskelbti referendumo tais atvejais, kai referendumui siūlomas sprendimas neatitiktų iš Konstitucijos kylančių reikalavimų; pagal Konstituciją įstatyme turi būti įtvirtintas pagrindas referendumą skelbiančiai institucijai – Seimui neskelbti referendumo, jeigu referendumui siūlomas sprendimas neatitiktų iš Konstitucijos kylančių reikalavimų; šis pagrindas inter alia apima tokį atvejį, kai referendumui teikiamas priimti Konstitucijos pataisos projektas, kuriuo nepaisoma iš Konstitucijos kylančių materialiųjų Konstitucijos keitimo apribojimų.

4.2. Minėta ir tai, kad pagal Referendumo įstatymo 14 straipsnyje nustatytą teisinį reguliavimą Seimas privalo priimti nutarimą dėl referendumo paskelbimo net ir tuo atveju, kai referendumui siūlomas sprendimas gali neatitikti iš Konstitucijos kylančių reikalavimų.

4.3. Taigi Referendumo įstatymo 14 straipsnyje nustatant Seimo pareigą priimti nutarimą paskelbti referendumą tuo atveju, kai referendumui siūlomas sprendimas gali neatitikti iš Konstitucijos kylančių reikalavimų, nepaisyta iš Konstitucijos, inter alia jos 6 straipsnio 1 dalies, 7 straipsnio 1 dalies, konstitucinio teisinės valstybės principo, kylančio reikalavimo įstatyme įtvirtinti pagrindą Seimui neskelbti referendumo, jeigu referendumui siūlomas sprendimas neatitiktų iš Konstitucijos kylančių reikalavimų.